Top-down masterplanning in Rwanda

De Rwandese overheid beschouwt verstedelijking als een drijvende kracht voor duurzame economische ontwikkeling, mits deze strak geregisseerd wordt. De rigide top-down stedelijke planning leidt echter tot sociale en ruimtelijke uitsluiting van de armste bevolkingsgroepen.

Met een urbanisatiegraad van 40 procent is Afrika weliswaar het minst verstedelijkte continent, maar het verstedelijkingstempo (3,6 procent per jaar) is er hoger dan op alle andere continenten. Een groot deel van de stedelijke bevolkingsgroei in Afrika vindt plaats in de secondaire en kleinere steden. Zo’n snelle verstedelijking brengt veel uitdagingen met zich mee wat betreft de ruimtelijke spreiding van mensen en het gebruik en de verdeling van land. Duurzame urbanisatie vereist onder andere dat de bevolking toegang krijgt tot betaalbare huisvesting, sloppenwijken worden opgeknapt en investeringen worden gedaan in openbare diensten en infrastructuur. Het vergt ook een stedelijke planning die participatief en inclusief is. Nationale en stedelijke overheden hebben vaak moeite deze uitdagingen het hoofd te bieden. De situatie in Rwanda illustreert de lokale gevolgen van een rigide stedelijke planning in een top-down en ontwikkelingsgericht politiek klimaat. De uitvoering van masterplannen zet huishoudens met lage inkomens onder druk. Stijgende landprijzen en gentrificatie leiden tot sociale en ruimtelijke uitsluiting die hen dwingt te verhuizen.

Ontwikkelingspijler

 Zes jaar na de genocide van 1994 zette de nieuwe Rwandese regering zijn doelstellingen voor de wederopbouw van het land uiteen in een economisch plan voor de middellange termijn, Vision 2020. De regering ziet verstedelijking als de drijvende kracht voor economische en duurzame ontwikkeling, maar alleen als dat op een geplande en gecontroleerde wijze geschiedt. De verstedelijking wordt daarom streng geregisseerd door middel van top-down masterplanning. De overheid streeft een ideaal na van moderne stedenbouw, met een focus op schone, veilige en efficiënte steden, en aandacht voor de esthetische uitstraling. Er geldt daarom een verbod op elke vorm van informele activiteit en zichtbare armoede wordt gemaskeerd. Naast de groei van de hoofdstad Kigali voorziet het verstedelijkingstraject in de bevordering en ontwikkeling van kleinere steden en rurale dienstencentra. Zij vormen schakels die stad en platteland verbinden, met een fluïde en vrij heterogene bevolking en overeenkomstige bestaanswijzen en leefstijlen.

De huidige stedelijke groei in Rwanda bedraagt 4,6 procent per jaar en voltrekt zich grotendeels in deze kleinere steden. Een heldere definitie van wat een nederzetting ‘stedelijk’ maakt, ontbreekt echter. In feite zijn stedelijk gebieden in Rwanda administratieve eenheden die als zodanig door de wet worden erkend.

Tot 2000 kende Rwanda geen enkele vorm van stedelijke planning of beheer. Sindsdien is stedelijke orde een prioriteit van de overheid, die daarvoor een geheel nieuw beleidskader met wetgeving en plannen in het leven riep. Deze zijn bindend bij het opstellen van lokale stedelijke ontwikkelingsplannen (LSOP’s), ook wel masterplannen genoemd, die als blauwdruk dienen voor de belangrijkste stedelijke centra. De overheid eist een strikte naleving van de masterplannen, om de dagelijkse manifestaties van verstedelijking zoals informele huisvesting en arbeid en stedelijke armoede uit te bannen.

De uitvoering van de LSOP’s brengt een verregaande ruimtelijke herschikking met zich mee door de inzet van instrumenten zoals bestemmingsplannen, regelgeving rond landgebruik, beleid ten aanzien van de esthetische uitstraling van de stad en upgrading van bebouwd gebied door het verbeteren van publieke voorzieningen en infrastructuur en het vaststellen van specifieke huisvestingsnormen. Bestemmingsplannen verdelen de stedelijke ruimte in monofunctionele zones met een residentieel, commercieel, dienstverlenend of industrieel karakter. Woonbuurten worden weer onderverdeeld in zones met verschillende status, van hoog, gemiddeld tot laag, waarbij met het oog op de esthetische aantrekkelijkheid van de stad een bepaalde huisvestingsnorm wordt voorgeschreven. In Nyamata bijvoorbeeld voorziet het LSOP in stadsuitbreiding, waarbij landelijke gebieden rond de huidige stad worden getransformeerd in stedelijk gebied en daarmee ook moeten voldoen aan de normen die voor stedelijk landgebruik gelden. De grenzen tussen ruraal en urbaan zijn in deze snel groeiende kleine steden niet zo nauwkeurig afgebakend als het masterplan voorschrijft. In Byangabo uitten mensen hun bezorgdheid over het feit dat veel landbouwgrond wordt omgevormd tot stedelijk woongebied. Boeren die meerdere kleine percelen land bezitten waarop ze landbouw bedrijven, hebben vaak de middelen niet om aan de opgelegde bouwnormen te voldoen.

De regelgeving is strikt en lokale overheden schuwen geen enkel middel om deze te handhaven. Diverse bewoners gaven aan onder druk te worden gezet om hun land te verkopen. Dit leidt tot sociale en ruimtelijke marginalisering en uitsluiting, waarbij huishoudens in lagere inkomenscategorieën vaak gedwongen worden te verhuizen. De hogere klassen steunen de uitvoering van het ruimtelijk beleid dat leidt tot een stijging van de grond- en vastgoedprijzen. Zij hebben daarvan immers het meeste profijt.

De wanverhouding tussen de top-downplanning van landgebruik en -bestemming binnen vastomlijnde stedelijke grenzen enerzijds, en de maatschappelijke realiteit van de stedelijke ontwikkeling anderzijds roept spanningen op. Een centralistische ontwikkelingsagenda leidt zelden tot positieve effecten voor de armsten als die geen rekening houdt met het bestaande landgebruik. In plaats daarvan bedekt de stringente stedelijke planning, met inbegrip van ruimtelijke herschikking en verfraaiing van het landschap, het ware gezicht van armoede.