De sixpack

Het Europees Parlement en de reparatie van het stabiliteits- en groeipact

Op 22 en 25 mei zijn er weer verkiezingen voor het Europees Parlement. Voor wie zich afvraagt wat het EP eigenlijk doet, belichten we één van de bijdragen van het Parlement in de voornaamste kwestie van de afgelopen vijf jaar: de aanpak van de eurocrisis.

Tussen september 2010 en november 2011 woedde de eurocrisis op zijn heftigst. Al enige tijd daarvoor speelde het Griekse drama, gevolgd door diverse reddingsoperaties. In november 2011 viel de regering-Berlusconi in Italië onder druk van de financiële wereld. In de tussentijd overspoelde de crisis de Europese financiële centra en hoofdsteden en werd in Brussel onder grote tijdsdruk aan nieuwe regelgeving gewerkt.

Uitkomst daarvan was onder andere de zogenoemde sixpack, een stapel van zes Europese wetten. De metafoor van een pak met zes drankblikjes en een strak getrainde bodybuilderbuik benadrukt dat het gaat om een powerpakket, bedoeld om het Stabiliteits- en Groeipact uit 1997, dat de euro als stabiele, sterke munt moet ondersteunen, scherper te handhaven. De sixpack bevat vier speerpunten. 

• Scherper toezicht van meet af aan en minder drempels om de ‘excessieve-tekortenprocedure’ te beginnen die kan leiden tot sancties. De regels omvatten nu ook de hoogte van de schuld (niet alleen het budgettair tekort) en houden rekening met de kansen op duurzame groei. 
• Introductie van toezicht op macro-economische onevenwichtigheden in de hele EU zoals onroerendgoedzeepbellen en concurrentiepositie. 
• Vaststellen van standaarden voor het correct en onafhankelijk verzamelen van statistische gegevens. 
• Versterken van de transparantie in de besluitvormingsprocessen: welk lichaam (op nationaal en EU-niveau) moet op welk tijdstip welke beslissingen nemen. 

Rol parlement

Hoe worden zulke doelen nu tot Europese wetten gekneed en welke rol heeft het Europees Parlement hierin? Bij de sixpack begon het met een initiatief van de Europese Raad (van regeringsleiders), die voorjaar 2010 in de aanzwellende crisis een Taskforce opdracht gaf om de economische governance van de EU te verbeteren. De Europese Commissie – die als enige formeel wetgeving kan initiëren – kwam daarop eind september 2010 met zes wetsvoorstellen.

Daarna volgde de standaardprocedure. Bij elke stap vindt daar bij in alle richtingen overleg plaats, bijvoorbeeld met juridische diensten, nationale politici, deskundigen en lobbyisten. De Raad (van vakministers) formuleert een zienswijze over het wetsvoorstel.

In het Parlement worden wetsvoorstellen behandeld binnen parlementaire commissies, die het voorwerk voor de plenaire behandeling in het EP doen. In een commissie wordt een rapporteur benoemd die een rapport samenstelt voor de plenaire zitting: dit bevat een voorstel voor de stellingname van het Parlement inzake het wetsvoorstel en de argumentatie daarvoor. De rapporteur moet ervoor zorgen dat de tekst kan rekenen op voldoende steun in de commissie en later in de plenaire behandeling, en onderhoudt allerlei relaties met ambtenaren van de Commissie en de Raad, lobbyisten en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. De rapporteur is de spil in het onderhandelingsproces, terwijl het bureau van voorzitter en vicevoorzitters en de fractievoorzitters de werkzaamheden van het EP in goede banen leiden. Rapporteurschappen worden min of meer proportioneel verdeeld over de politieke fracties. Binnen de fracties spelen vooral expertise en ervaring in het parlement een rol, nationale herkomst veel minder. Daarna volgt uit elke andere fractie de benoeming van een schaduwrapporteur die de gezichtspunten van de eigen fractie in het rapport probeert te krijgen. Na goedkeuring in de parlementaire commissie wordt het rapport behandeld in de plenaire vergadering, eventueel geamendeerd en in stemming gebracht. Na deze ronde is er een ontwerptekst van het Parlement en er ligt al een tekst van de Raad (zie boven). Gaande het proces kunnen beide standpunten al naar elkaar toe worden gebogen via onderling overleg. Het voorzitterschap van de Raad (bij de sixpack eerst in Belgische en daarna in Poolse handen) én de rapporteur van het Parlement spelen een sleutelrol in het formuleren van een gezamenlijke tekst. 

Resultaten

In de loop van het proces rond de zes voorstellen van de sixpack slaagde het Parlement erin de oorspronkelijke ontwerpverordeningen van de Taskforce aanzienlijk aan te scherpen. Allereerst werd het toezicht nauwkeuriger verankerd in het zogenoemde Europese semester, de jaarlijkse tijdlijn van begrotingsactiviteiten. Er werden meer ‘niet-onderhandelbare’ stappen gebracht in de procedure bij excessieve tekorten. Zo werden de mogelijkheden voor de Raad om procedures te vertragen of af te breken verkleind en gingen de boetes voor het niet oplossen van macro-economische onevenwichtigheden omhoog. Uitdrukkelijk werd bepaald dat het niet meer alleen moet gaan om landen met structurele tekorten, maar ook om staten met structurele overschotten op de betalingsbalans (zoals Nederland en Duitsland nu).

Eén van de betrokken rapporteurs was de Nederlandse afgevaardigde Corien Wortmann-Kool van het CDA en lid van de fractie van de Europese Volkspartij (EVP). Bezig aan haar tweede termijn in het Parlement en inmiddels ondervoorzitter van de grootste fractie kreeg zij haar rapporteurschap voor de eerste en centrale verordening van de sixpack. De parlementaire commissie vergaderde er driemaal over en nam het rapport van WortmannKool op 22 maart 2011 aan met 27 stemmen voor, 18 tegen en 1 onthouding. Er tekende zich hierbij een duidelijke scheiding af tussen degenen die voorrang gaven aan de versterking van het toezicht omwille van een inperking van de overheidsuitgaven, en degenen die daar terwille van groei en werkgelegenheid een minder absolute prioriteit aan wilden verlenen. Het was meer een rechts-links tegenstelling dan een tussen voor- en tegenstanders van meer Europese invloed op fiscale en economische beleidsterreinen, maar die laatste overweging speelde hier en daar zeker mee. Uiteindelijk werd het wetsontwerp op 28 september 2011 in de plenaire zitting aangenomen: met 354 stemmen voor, 269 tegen en 35 onthoudingen. De ontwerpresolutie werd gesteund door een rechtse meerderheid in het Parlement afkomstig uit de EVPen ALDE-fracties (christendemocraten en liberalen). Op de kaart is het patroon van de steun per lidstaat afgebeeld.

De overige vijf wetten konden op steun uit dezelfde hoek rekenen, maar met meer of minder steun van andere in de plenaire vergadering. Fracties switchten bij gelegenheid van een stem tegen naar onthouding en in een enkel geval zelfs een stem vóór. Dit suggereert toch iets minder eenduidigheid dan het beeld van de sixpack doet vermoeden. 

Paradox

De sixpack wordt weleens genoemd als voorbeeld van de ondermijning van de democratie in de EU. Nationale parlementen en regeringen hebben namelijk niet meer de mogelijkheid om de afgesproken limieten op begrotingstekort en publieke schuld te overschrijden als zij dat politiek opportuun achten. Maar de strikte toepassing van de regels is juist tot stand gebracht op aandrang van de volksvertegenwoordigers in het EP om de lidstaten te dwingen zich voortaan aan de gemaakte afspraken te houden. Dit gebeurde nadat landen, waaronder Griekenland, Italië, Spanje en Portugal, maar eerder ook Duitsland en Frankrijk, zich om allerlei redenen herhaaldelijk onder de afspraken uit hadden gewurmd. Een paradoxale situatie. Hoe dan ook heeft het Parlement hier een eigen accent gezet in een behoorlijk snel verlopen proces van wetgeving, dat onder penibele omstandigheden tot een goed eind moest worden gebracht.

Intussen is al gebleken dat er binnen de regels nog wel interpretatieruimte bestaat, met name voor de Europese Commissie. Zie het optreden van eurocommissaris Olli Rehn, die onze regeringscoalitie in voorjaar 2013 enige verlichting schonk door het te bezuinigen bedrag in de begroting 2014 wat te beperken ten opzichte van wat voor het bereiken van de 3 procent-norm eigenlijk nodig was.