Het onoplosbare raadsel van de schaal van de stad

Waar trekken we grenzen tussen Nederlandse steden? Op welke schaal denken we het beste na over grootstedelijke agglomeraties en metropoolvorming? Die vragen staan aan de basis van een oud, vaak hoogoplopend, ruimtelijk debat in Nederland. Wij willen deze impasse doorbreken. Bekijk verstedelijking niet langer als een enkel schaalniveau met simpele, harde grenzen tussen steden, maar als een meerschalig en overlappend geheel van verschillende systemen. Hiermee kunnen we verse antwoorden op oude controverses geven.

Metropooldenken in Nederland

In 1957 verscheen de brochure Nieuwe Steden in Nederland. Deze brochure bevatte  ‘preadviezen’ die namens het Nederlands Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw  aan de gemeenschap werden gedaan (zie figuur 1). Deze waren in het bijzonder gericht aan ambtenaren die druk bezig waren met de fundering van de Eerste Nota Ruimtelijke Ordening (1960). De economie van Nederland groeide op dat moment als kool, want in de 12 jaar na het einde van de Tweede Wereldoorlog was Nederland in hoog tempo geïndustrialiseerd. Het aantal auto's nam rap toe en naoorlogse uitbereidingswijken werden razendsnel uit de grond gestampt. In kringen van stedenbouwkundigen, planologen en sociale wetenschappers woedde een fel debat over hoe die onvermijdelijke verstedelijking het best geleid kon worden. De kernvraag daarbij was hoe men de verschrikking van de almaar uitdijende autometropool (‘Amerikaanse toestanden’) kon voorkomen, maar tegelijkertijd de stedelijke voorzieningen en agglomeratievoordelen in de Randstad op het niveau van een wereldstad kon garanderen.

Gerrit Jan van den Berg (1917-2014) schreef de inleiding van de brochure. Hij was directielid Onderzoek van de Provinciale Planologische Dienst Noord-Holland en zou later de eerste hoogleraar Planologie aan de Rijksuniversiteit Groningen worden. Van den Berg probeerde de snel ontwikkelende Noordvleugel van de Randstad te begrijpen en te plannen. Volgens hem was het zonneklaar dat de historische grenzen van de stad aan betekenis ingeboet hadden en dat men zelfs groter moest denken dan alleen de standaard agglomeratie van de stad en haar voorsteden (dat later stadsgewest genoemd zou worden in de Nota’s Ruimtelijke Ordening).

In plaats van individuele steden of agglomeraties, moesten we stedelijke regio's zien in termen van conurbaties (zie figuur 2).  De conurbatie was bedacht door Patrick Geddes, de Schotse pionier van de ruimtelijke planning, om daarmee meerkernige stedelijke regio's te duiden. Voor Van den Berg waren de Noordvleugel en de Zuidvleugel van de Randstad zulke conurbaties.  De vleugelmetafoor was bedacht door Cornelis van Eesteren, die zich in dezelfde stedenbouwkundige kringen bewoog als Van den Berg. Alleen op Vleugel- of conurbatieschaalniveau kon verstedelijking nog worden gestuurd. Dat moest dan wel gepaard gaan met samenwerking tussen hoogwaardige functies, zoals het vrijwaren van steeds schaarser wordende natuurruimte.

Van den Berg zag echter ook ontwikkelingen op een hoger schaalniveau dan de conurbatie. In 1957 was de EEG opgericht en men begon zich te oriënteren op stedelijke regio's op Europees schaalniveau. Binnen Europa ontwaarde Van den Berg stedelijke constellaties (nu zou men netwerken zeggen) die hij conurbo-provincies noemde, bij duidelijk gebrek aan een betere term. De Randstad als geheel was zo’n conurbo-provincie, net als het Duitse Ruhrgebied en Centraal-België. Van de Berg voorspelde dat deze conurbo-provincies in de toekomst steeds belangrijker zouden worden. Zou bijvoorbeeld Zuidwest-Brabant steeds meer gaan integreren met de Randstad? Hoe zouden de net ontwikkelde IJsselmeerpolders het stedelijke beeld gaan veranderen? En zou het stedelijk zwaartepunt in Nederland eigenlijk niet iets meer naar het oosten moeten liggen, bijvoorbeeld bij Amersfoort?

Voor wie een beetje meeluistert in het ruimtelijk debat vandaag, zijn deze discussies nog altijd ontzettend actueel. Het jargon van conurbo-provincie en conurbatie is grotendeels vervangen door stedelijk netwerk en metropoolregio, maar de discussie leeft nog altijd. Is het Nederlands stedelijk centrum de Randstad, een van de vleugels van de Randstad, of Amsterdam? En dijt dat kerngebied uit, zoals Van den Berg zag, of worden we juist steeds meer Amsterdam-gericht? Twintig jaar geleden leek de consensus uit te gaan naar een nieuwe ‘Deltametropool‘ die erg leek op Van den Berg's conurbo-provincie. De laatste jaren overheerst juist weer scepticisme. Men hoort nu eerder dat vele steden nog geen Randstad maken, en dat het juist de groei van Groot-Amsterdam is waar de kurk van de Nederlandse economie op drijft. Deze discussies zijn meer dan academisch: zij bepalen uiteindelijk mee waar de overheid rendabele investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur of huisvesting ziet. Het is dus van belang om ‘de schaal van de stad’ goed te meten.

De stad meten

Dit meten van de schaal van de stad is echter een typisch voorbeeld van een ongestuctureerd probleem dat niet één duidelijke oplossing kent. Wat definieert de stad? Bestaat de stad uit de huidige functionele ruimte zoals zichtbaar gemaakt in ons pendel- en winkelgedrag? Of kunnen we beter spreken van een potentiële stad en demografische prognoses en toekomstige infrastructuurverbeteringen daarin meenemen? En gebruiken we om grenzen te trekken de dagelijkse activiteitenruimte van mensen, wat geografen een daily urban system (dagelijks stedelijk systeem) noemen? Of juist de arbeidsmarkt? Of toch gewoon de grens van de gebouwde omgeving? Het maakt natuurlijk ook nog uit door welke bril je kijkt: door een economenbril heeft de stad een heel andere schaal dan door een sociologenbril, en uit cultuurperspectief zal de stad er ook weer anders uitzien.

Kortom, als we een poging doen om de grenzen van de stad, of beter van stedelijke systemen, te bepalen dan moeten we eigenlijk drie problemen tegelijk vatten:

• De schaal en omvang van de stad veranderen met de tijd, niet alleen doordat mensen verhuizen en werkgelegenheid komt en gaat, maar ook doordat transportmogelijkheden veranderen.
• Het stedelijk systeem is meerschalig: elk stedelijk fenomeen (pendelrelaties, winkelrelaties, bedrijvenrelaties, et cetera) definieert een andere schaal.
• De grenzen tussen verschillende centra in een systeem zijn zacht, er is altijd wel een polycentrische stedeling te vinden die dwars door alle stedelijke grenzen heen leeft.

Het meersystemenmodel

Op basis van deze drie uitdagingen wordt direct duidelijk dat het onmogelijk is om grenzen van steden eenvoudig op de Nederlandse kaart te zetten. Het is logischer om de veelheid aan overlappende stedelijke systemen, elk gedreven door andere stedelijke fenomenen, als vertrekpunt te nemen en juist de weerbarstigheid van de stedelijke grens te omarmen. Wij brengen met drie van zulke systemen – het dagelijks stedelijk systeem, het centrale plaatsen systeem, en het systeem van productienetwerken – de verstedelijkingsstructuur van Nederland in kaart.

In tegenstelling tot de beperkte data die Van den Berg en collega’s 60 jaar geleden tot hun beschikking hadden, kunnen we vandaag elk van de drie systemen redelijk nauwkeurig operationaliseren op basis van fijnmazige mobiliteitsdata. In ons geval gebruiken we daarvoor het Onderzoek Verplaatsingen in Nederland. Daaruit maken we een schatting van het aantal verplaatsingen tussen alle Nederlandse postcodes over de periode 2004-2017, uitgesplitst naar de reden van de verplaatsing (bijvoorbeeld winkelen of werk). In dat netwerk van miljoenen verplaatsingen tussen postcodes, bevinden zich groepjes postcodes die meer intensief met elkaar verbonden zijn. Door de oogharen gezien vormen die groepjes precies de afbakening van de stedelijke regio’s waar we naar op zoek zijn. Die groepjes identificeren we door gebruik te maken community detection, een clustertechniek uit de netwerkanalyse.

Figuur 3a toont die groepjes voor het dagelijks stedelijk systeem. De individuele postcodes zijn samengevoegd tot grotere stedelijke regio’s op basis van een selectie van dagelijkse verplaatsingen van inwoners. Ook toont de kaart het aantal woon-werkverplaatsingen tussen verschillende regio’s. Het beeld van deze verbindingen tussen dagelijkse stedelijke regio’s komt overeen met eerdere studies over Nederlandse arbeidsmarkten (let bijvoorbeeld op de sterke connecties tussen regio’s in de Randstad (1, 2, 9, 24), Twente (23, 39, 42) en Brabant (4, 10, 16, 21)).

Opvallender wordt het resultaat als we in kaart brengen welk deel van de woon-werkverplaatsingen naar buiten de regio gaat (figuur 3b). Hoe hoger dit aantal relatief is, hoe minder hecht de interne cohesie van zo’n dagelijkse stedelijke regio. In het algemeen zien we dit het duidelijkst in de regio’s tussen de meer traditionele stadsgewesten in, bijvoorbeeld het Groningse Westerkwartier, Lansingerland in de Randstad, en Gilze en Rijen in Brabant. Hoewel ze letterlijk tussen grotere centra liggen, vormen deze tussenplaatsen nu juist het verbindende weefsel dat individuele steden tot grotere conglomeraties maakt.

We zien ditzelfde patroon terug bij de andere twee systemen (figuur 4 en 5). Wat vooral opvalt bij een vergelijking tussen de drie kaarten is dat de grenzen van stedelijke regio’s in elk van de verschillende systemen niet netjes in elkaar genest zijn. Dit is in tegenstelling tot hoe stedelijke schaalniveaus vaak worden voorgesteld in het ruimtelijk debat: een keurig in-elkaar-vallende Matroesjkapop. Op het eerste gezicht vormt dat gebrek aan mooie nesting een probleem. Nederland is immers bestuurlijk ingedeeld in schaalniveaus van gemeente, via de provincie, naar het Rijk – waarbij lagere schaalniveaus steeds netjes in een hoger schaalniveau passen.

Maar juist daarom zijn de overlappende dakpannen van het stedelijke systeem een interessant aspect van de verstedelijking in Nederland. Gebieden waar de grenzen tussen verschillende systemen niet netjes op elkaar aansluiten zijn daarin relevant als tussenplaatsen die verbindingen tussen agglomeraties in stand houden. In traditionele bestuurlijke indelingen worden deze plaatsen echter vaak letterlijk en figuurlijk als perifeer beschouwd.

Figuur 6 geeft dit duidelijk weer. We analyseren voor elke postcode of die en de buurpostcodes in de drie stedelijke systemen tot dezelfde regio behoren. Bijvoorbeeld: de centrale Amsterdamse postcodes 1011, 1012 en 1013 behoren altijd samen tot dezelfde regio, ongeacht het specifieke systeem. Bij postcodes op de rand van de systemen zien we een wisselvalliger beeld. Die kunnen voor de ene activiteit bij Amsterdam horen en voor de andere bij Haarlem (in dit geval denken we aan Zwanenburg). Dit zijn de tussenplaatsen uit ons eerdere voorbeeld.

Vanuit Randstedelijk perspectief kun je denken dat dit ‘slechts’ de periferie van Nederland betreft, maar deze gebieden vertegenwoordigen zo’n 3,7 miljoen mensen – 22 procent van de totale bevolking. Zij vormen het uitgebreide bindweefsel tussen de verschillende stedelijke systemen in Nederland dat reikt van Schiphol en Leiden in het westen, via de Bommelerwaard en de Betuwe, tot Zwolle en Heerenveen in het noorden, en Sittard-Geleen in het zuiden. Omdat tussenplaatsen de verbinding vormen tussen verschillende agglomeraties het Nederlandse systeem, ondervinden zij heel direct de gevolgen van het groeien en krimpen van die agglomeraties. Dit zijn de plekken die het snelst verstedelijken.

Schaal van de stad

Maar wat is dan de schaal van de Nederlandse stad? Wie heeft er gelijk in dat eeuwige debat tussen stad en Randstad? Het eerlijke antwoord: het hangt van het gekozen stedelijk systeem af. Het dagelijks stedelijk systeem van Amsterdam is kleiner dan de gemeentegrenzen, maar als knoop in het centrale plaatsensysteem horen Weesp, Abcoude, Uithoorn en zelfs Mijdrecht nog bij Amsterdam. Kijken we naar het systeem van productienetwerken – belangrijk als we het over de competitiviteit van de stadsregio hebben, zeker in internationaal verband – dan omvat ‘Amsterdam’ ook het grootste deel van Noord-Holland én Flevoland.

Maar voor we in discussie raken over welk systeem het beste is, is het belangrijk te beseffen dat we zicht moeten houden op tussenplaatsen. Plaatsen als Leiden, Hoofddorp, Alphen en Woerden. De expansie van de metropool vindt dáár plaats. En in tegenstelling tot ‘Amsterdammer’ voelen de mensen die daar wonen zich wellicht wel ‘Randstedeling’.

MEER LEZEN?

Dit artikel is gebaseerd op de studie Containment and Connectivity in Dutch Urban Systems: A Network‐Analytical Operationalisation of the Three‐Systems Model, gepubliceerd in het Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie (TESG).