Revitalisering van rurale gebieden door selectieve urbanisatie

De rurale problematiek staat al jaren hoog op de agenda van de Chinese overheid en de Communistische Partij.  In 2018 lanceerde Xi Jinping een nieuw, veelomvattend plan voor rurale revitalisering. Het vormt onderdeel van een scenario om heel China te ontwikkelen tot een moderne, welvarende samenleving in 2049, als de volksrepubliek 100 jaar bestaat.

Met nog 28 jaar te gaan is de situatie op het Chinese platteland verre van rooskleurig. Ondanks de economische groei, die zich ook hier heeft gemanifesteerd, blijft de rurale ontwikkeling structureel achter bij die van de steden. Er is sprake van een toenemende kloof tussen stad en platteland. Onderzoekers spreken van structurele verwaarlozing en onderbenutting van ruraal menselijk kapitaal qua werk, huisvesting, onderwijs en gezondheid. Volgens een aantal Chinese en buitenlandse onderzoekers is er zelfs sprake van een rurale crisis en zijn fundamentele veranderingen noodzakelijk. Wordt het Chinese platteland met het revitaliseringsplan daadwerkelijk tot leven gewekt?

Van armoede naar welzijn

De rurale revitalisering is een belangrijke troef op meerdere speeltafels tegelijk. Zo is het een essentiële schakel in het New Urbanisation Plan (2014) om de verspreid wonende rurale bevolking te concentreren in kleine en middelgrote steden, die moeten gaan voorzien in lokale werkgelegenheid, moderne huisvesting en dienstverlening en betere sociale voorzieningen (gezondheidszorg, onderwijs).

Rurale revitalisering is ook de volgende stap in de bestrijding van de rurale armoede. In 2020 verklaarde Xi Jinping de armoede officieel verleden tijd – zowel in de stad als op het platteland. Een prestatie van formaat, al valt er wel wat op af te dingen. Xi hanteerde namelijk als armoedegrens een inkomen van 1,90 US dollar per dag, een maatstaf die geldt voor ontwikkelingslanden (extreme armoede). China is inmiddels echter te beschouwen als een upper middle income country, waarmee de grens opschuift naar 5,50 US dollar. Dit betekent dat ongeveer 20% van de Chinese bevolking nog in armoede leeft. Bovendien is inkomen slechts één aspect van de leefsituatie, naast koopkracht, onderwijs, werkgelegenheid, pensioen en sociale bijstand, gezondheidszorg en een gezonde leefomgeving. Het zijn stuk voor stuk factoren die de rurale bevolking extra op achterstand kunnen zetten, de zogenoemde armoedeval. Onderzoek bevestigt dat er sprake is van een brede kloof tussen de urbane en rurale bevolking naar leefomstandigheden en ontplooiingsmogelijkheden. Rurale revitalisering dient om deze armoedeval of vicieuze cirkel te doorbreken.

Tegelijkertijd, en in macro-economisch opzicht belangrijker, hebben de voedselzekerheid en de agrarische modernisering de hoogste prioriteit in China. Covid-19 en spanningen op het wereldhandelstoneel fungeerden daarbij als een wake-up call. China heeft met ongeveer 20% van de wereldbevolking de beschikking over slechts 7% van de agrarische cultuurgrond. De schaarste aan water, de ecologische kwetsbaarheid en de soms slechte kwaliteit van de grond maken die scheve verhouding nog problematischer. De agrarische cultuurgrond staat zwaar onder druk vanwege de omvangrijke urbanisering, de grootschalige aanleg van infrastructuur, het verlies van grond door natuurrampen (aardbevingen, modderstromen) en de transformatie van agrarische grond in bossen en wetlands, als onderdeel van ecologisch beleid. De Chinese overheid heeft daarom besloten 120 miljoen hectare grond te reserveren voor landbouw. Voor elke provincie en voor de daaronder vallende bestuurslagen geldt een kritische grens die ze niet mogen overschrijden. Indien agrarische grond wordt getransformeerd in niet-agrarisch gebruik, dient dat gecompenseerd te worden met een uitbreiding van een even groot areaal landbouwgrond van dezelfde kwaliteit elders.

Het bestaande agrarische areaal wordt overigens lang niet altijd ten volle benut. Dit heeft diverse oorzaken. Doordat jongere generaties naar de grote steden trekken, wordt de grond vaak bewerkt door oudere familieleden. Ook is er sprake van verregaande versnippering van percelen en een gebrekkige infrastructuur. Migranten in de stad houden vaak vast aan hun gebruiksrecht van de grond in hun geboortedorp, waarop ze kunnen terugvallen in tijden van nood. Of ze verpachten de grond tijdelijk aan anderen. In veel migrantendorpen liggen woonpercelen er verlaten bij – de zogenoemde hollow villages.

Tot slot is rurale ontwikkeling een belangrijke voorwaarde om de binnenlandse markt te verruimen, verdere economische groei te realiseren en de buitenlandse afhankelijkheid te verminderen. Dat vergt een structurele aanpassing van de agrarische sector – om te voldoen aan de groeiende binnenlandse vraag naar hoogwaardig voedsel én om een rol te kunnen spelen op de wereldmarkt. De modernisering zal leiden tot nog meer afstoting van rurale arbeidskrachten. Waar en hoe kunnen zij een nieuw bestaan opbouwen? Verstedelijking van het platteland lijkt daarbij een belangrijke rol te spelen.

Een nieuw socialistisch platteland

De aanpak van rurale revitalisering is een voortzetting en verbreding van het programma Building a New Socialist Countryside (2003-2013). Aanleiding voor dat plan was de sociale onrust onder de rurale bevolking vanwege gedwongen herhuisvesting met onvoldoende compensatie, milieuproblemen, corruptie en uitbuiting door de lokale overheden.

Belangrijke doelstellingen van het BNSC-programma waren verhoging van de rurale agrarische en niet-agrarische productie, een comfortabele leefomgeving, schone en hygiënische dorpen en democratisch management met inspraak van de lokale bevolking. Verdere urbaan-rurale integratie werd daarbij gezien als een belangrijke voorwaarde en leidde tot omvangrijke investeringen van de centrale en lokale overheden in de rurale productie en infrastructuur (vooral wegen, elektriciteit en waterbeheer). Ook sociale voorzieningen als onderwijs, gezondheid en pensioen kregen meer aandacht. Belangrijk uitgangspunt was dat de centrale overheid ‘meer zou geven, minder zou nemen’ en economische speelruimte zou bieden aan de lokale samenleving, met versterking van het lokale partijkader, maar ook meer transparantie en inbreng van de bevolking.

Urbanisering van het platteland

Veel van deze elementen zien we terug in de huidige rurale revitaliseringscampagne. Een belangrijk verschil is echter de strategische koppeling aan het New Urbanisation Plan (2014-2020). Middelgrote en kleine steden zullen namelijk een belangrijke rol spelen in de diversificatie van de rurale economie en modernisering van het rurale bestaan. Leidend principe van het NUB is de people-centered urbanization. Een van de maatregelen is de gefaseerde afbouw van de hukou, het systeem van persoonsregistratie, dat rurale arbeidsmigranten uitsluit van deelname aan de stedelijke samenleving (zie ook Geografie januari 2013). Die versoepeling was al ingezet, maar is nu des te urgenter gezien de verwachte verdere uitstoot van agrarische arbeidskrachten. Een belangrijk struikelblok is echter de weerstand van de overheden van de grote steden in Oost-China. Een verdere openstelling leidt tot meer congestie en hogere kosten voor huisvesting en tal van andere sociale voorzieningen. Ook de bevoorrechte stedelijke bevolking vreest aantasting van de eigen positie en dat kan leiden tot sociale onrust. Sinds de opstand van 1989 is de Communistische Partij (CPC) daar zeer gevoelig voor. Het New Urbanisation Plan stelt daarom voor dat de grote stedelijke gemeenten samen met peri-urbane dorpen en stadjes sociale woningbouw realiseren op collectieve grond om deze migranten een semi-urbane bestaansbasis te verschaffen. Voor de realisatie is de regering echter afhankelijk van lokale overheden. Die leggen strikte voorwaarden op aan migranten wat betreft opleidingspeil, duur van vestiging en werk, en financiële middelen. Hoe groter de stad des te hoger de drempel voor toelating.

Eerdere ervaringen opgedaan met Cordinated Urban-Rural Development in de nationale pilotregio Chengdu zijn in dit verband uiterst leerzaam. CURD is gebaseerd op de drie pijlers (san nong) van de rurale samenleving: dorpen, ondernemingen en bevolking. Het beleid richt zich op behoud en verbetering van de leefbaarheid in de rurale dorpen, stimulering van rurale ondernemingen en verhoging van de levensstandaard van de lokale bevolking. Dit alles via selectieve benutting van de centrale stad en het ommeland. De boeren hebben de toegang tot grond en het gebruiksrecht behouden en mogen dit individueel of collectief verpachten aan stedelijke commerciële bedrijven voor agrarische of niet-agrarische bestemmingen. Boeren ontvangen daarvoor een jaarlijkse pachtvergoeding en kunnen ook participeren via aandelenbezit. Hiervoor is geen omzetting van eigendom nodig: de grond blijft in collectief bezit. Boeren kunnen op het platteland blijven wonen, al dan niet in meer geconcentreerde bebouwing. Of zij kunnen verhuizen naar de stedelijke rand, waarbij ze van hukou mogen wisselen. Kiezen zij voor een niet-agrarische, stedelijke hukou, dan wordt de rurale pachtopbrengst in één keer afgekocht. De CURD-aanpak in Chengdu blijkt succesvol en resulteert in snellere landtransacties, verruiming van rurale inkomsten en werkgelegenheid en een minder grote toestroom van migranten naar de stad.

LINK-beleid

Zowel het beleid van Building a New Socialist Countryside als het New Urbanisation Plan is mede verklaarbaar vanuit het dilemma waarvoor China staat door de snelle urbanisatie en industrialisering. Hoe kan het land de schaarse en kostbare landbouwgrond behouden en beschermen om de nationale voedselzekerheid te garanderen en tegelijkertijd meer ruimte creëren voor stedelijke bebouwing?

China zoekt een uitweg via het beleid van Linking the Decrease in Rural Construction Land with the Increase in Urban Construction Land. Dit stelt lokale overheden in staat boeren (desnoods gedwongen) te verplaatsen naar nieuwe nederzettingen met een hogere bevolkingsdichtheid, en de verspreide woonerven in gebruik te nemen als agrarische grond. Het extra areaal kan worden benut voor modernisering en schaalvergroting van de landbouw of worden omgezet in quota die overgedragen worden aan stedelijke overheden. Die krijgen daarmee de ruimte agrarische gebieden nabij de steden om te zetten in stedelijke bebouwing, waarbij per saldo het areaal aan agrarische cultuurgrond regionaal hetzelfde blijft of zelfs uitbreidt (figuur 1). Het lijkt zonder meer een win-winsituatie: behoud van agrarische grond, mogelijkheden voor agrarische modernisering, meer ruimte voor stedelijke uitbreiding, meer financiële armslag voor lokale overheden én verbeterde levensomstandigheden voor de rurale bevolking. De werkelijkheid blijkt echter zeer weerbarstig (zie de eerder genoemde problemen van gedwongen verhuizingen, onvoldoende compensatie enzovoorts).

De verschillende vormen van LINK zijn uitgewerkt in het model van rurale herstructurering in figuur 2. Linksboven zien we moderne, grootschalige landbouw, gerealiseerd na een ingrijpende ruilverkaveling. De nieuwe landbouw kent diverse bedrijfsvormen zoals verticale dragon head enterprises, dit zijn agro-business-bedrijven die de hele productieketen beheersen, coöperaties en gespecialiseerde familiebedrijven. De grond blijft collectief eigendom en wordt door een volkscomité voor 30 tot 50 jaar verpacht. Rechts en onder zien we een centrale stad met omgeving. Daar wordt ruraal gebied (in collectief bezit) omgezet in stedelijk gebied (peri-urbane staatsgrond). Bestaande township and village enterprises (TVE’s) en (nieuwe) industriële concerns (Chinees en/of buitenlands) worden ondergebracht in industriële parken. De omliggende dorpen gaan deel uitmaken van een stedelijk gebied, al dan niet met omzetting van agrarische naar niet-agrarische hukou.

Centraal gelegen dorpen worden opgewaardeerd tot streekcentra zodat een draagvlak en voedingsbodem ontstaan voor niet-agrarische werkgelegenheid en moderne voorzieningen. Andere dorpen worden aangewezen als special villages voor hoogwaardige specialisatie (thee, zijde, druiven, nijverheid) of ecologisch toerisme. Een aantal verder afgelegen dorpen wordt gesaneerd. Door de ruimtelijke herindeling en taakverdeling kan het rurale gebied zo gemoderniseerd worden met ruimte voor verstedelijking en landbouw, en aandacht voor leefbaarheid en duurzaamheid.

Zoals gezegd betreft dit een ideaalplaatje. Op diverse plaatsen verspreid over China en variërend naar plaatselijke context zijn modeldorpen en kleine steden ingericht en opgetuigd als inspirerend voorbeeld. Zo zijn er pronkjuwelen in de provincie Zhejiang (Xi Jinping was hier van 2002 tot 2007 gouverneur en partijsecretaris), in de directe omgeving van Beijing en in Centraal en West-China zoals in Sichuan, Yunnan en Gansu. Deze plaatsen worden regelmatig bezocht door partijkader van elders en uitvoerig bejubeld in periodieken als de Beijing Review, China Daily en Global Times en via de Chinese spreek- en beeldbuis CCTV.

Toekomst

De realisatie van deze en andere modellen stuit op tal van problemen. Denk aan perikelen rond de productiefactoren land (gebruiksrecht, kwaliteit, herverkaveling, omzetting van collectief naar staatseigendom), kapitaal (investeringen, compensatie) en arbeid (verandering van hukou, scholingsgraad, participatie in grondtransacties). Vaak komen ook ecologische problemen aan de oppervlakte (vervuiling van bodem, lucht en water). Een grote voetangel vormt ten slotte de onderlinge afstemming van diverse bestuurlijke instanties, die vaak leidt tot stagnatie en corruptie. Kortom, rurale revitalisering is een volgende stap in het krachtenveld van urbane en rurale interactie en zeker geen Grote Sprong Voorwaarts – gelukkig maar.

BRONNEN:

• Cheng, l. (2021). Contemporary China’s Land Use Policy. Singapore: Springer.
• Li, L.H. (2017). Balancing Rural and Urban Development: Applying Coordinated Urban-Rural Development (CURD) Strategy to Achieve Sustainable Urbanisation in China. Sustainability, 9(11), doi: 10.3390/su911948.
• Long, H. (2020). Land Use Transitions and Rural Restructuring in China. Singapore: Springer.
• Rosenberg, L. (2013) Urbanising the Rural. Local strategies for creating ‘new style’ rural communities in China. China Perspectives, 2013(3), 63-71.
• Rozelle, S., & Hell, N. (2021). Invisible China. How the Urban-Rural Divide threatens China’s Rise. Chicago: Chicago University Press.