Uitverkoop van Griekenland? Privatisering sinds de Griekse crisis

Aan de financiële steun die het noodlijdende Griekenland ontving van de EU en het IMF, zijn keiharde voorwaarden verbonden naar neoliberaal recept. Op korte termijn levert de uitverkoop van staatsbedrijven fors geld op. Maar we weten inmiddels allemaal hoe risicovol privatisering van vitaal en strategisch staatsbezit is.

‘Verkauft doch eure Inseln, ihr Pleite-Griechen... und die Akropolis gleich mit!’ zo kopte het Duitse blad Bild op 27 oktober 2010. Vooral in Duitsland, maar ook in andere eurolanden was er veel beroering over steun aan het failliete Griekenland. Eerder dat jaar was gebleken dat de Griekse overheid al jarenlang een flink begrotingstekort creatief had weggemoffeld. Financiële partijen verloren hun vertrouwen in het land en de Griekse crisis was een feit.

Hoe het verder liep, is bekend. De Griekse staat werd financieel overeind gehouden met drie steunpakketten (2010, 2011, 2015) van in totaal 276 miljard euro, maar aan de hulp waren harde voorwaarden verbonden. In essentie gold het bekende neoliberale recept van structurele aanpassing: een kleinere overheid en meer ruimte voor marktpartijen; dereguleren en privatiseren; overheidsinkomsten omhoog en drastische bezuinigingen op de staatsuitgaven.

Over de aanpak van de Griekse crisis door de trojka Europese Commissie, Europese Centrale Bank en Internationaal Monetair Fonds en over de sociale gevolgen van de bezuinigingen voor de gewone Grieken zijn tal van kritische rapporten verschenen. Maar dat is niet het onderwerp van dit artikel. We gaan kijken naar één onderdeel van het pakket aan maatregelen dat de trojka oplegde: de privatisering. Griekenland moest staatsbezit maximaal in de etalage zetten: infrastructuur, nutsbedrijven, vastgoedprojecten, staatshotels en zo meer. Niet alleen om geld op te halen, maar ook om de economie te liberaliseren en te moderniseren. Wat is daarvan terecht gekomen? En wat heeft het opgeleverd, voor wie?

HRADF

Onder druk van de trojka werd in 2011 het Hellenic Republic Asset Development Fund (HRADF) opgericht. Het Griekse acroniem, in ons Latijnse schrift, is TAIPED. In dit fonds zijn grote delen van uiteenlopende Griekse staatsbelangen ondergebracht met het doel deze op de markt te brengen. Aanvankelijk was er gesteggel over wie het fonds zou gaan beheren: de Grieken of de trojka. Uiteindelijk hebben de Grieken zelf een centrale rol gekregen, maar wel met strenge rapportageplicht aan en supervisie door de Europese Commissie. Het HRADF bestaat anno 2022 nog steeds en de privatiseringen zijn in volle gang. De website www.hradf.com geeft een gedetailleerd beeld van wat al gerealiseerd is, welke projecten nu lopen en wat er in de pijplijn zit.

De Griekse overheid en de trojka stelden in 2011 een volstrekt onrealistisch doel: met privatiseringen moest binnen vijf jaar 50 miljard euro worden opgehaald. Dat geld was primair bedoeld om leningen af te lossen. Maar eind 2015 was ‘slechts’ 3,2 miljard euro binnen; eind 2019 in totaal 6,9 miljard. Inmiddels staat de teller op ruim 9 miljard euro, dankzij vijftig afgeronde privatiseringen. Om uiteenlopende redenen kende de operatie een trage start. In 2012-2013 zaten we nog in de staart van de internationale financiële en economische crisis die in 2008 was begonnen. Er was weinig animo onder beleggers. Daarnaast moesten allerlei bureaucratische en juridische hobbels worden genomen om de privatisering op gang te krijgen. Bovendien ontbrak het bij de liberale regering van Samaras (2012-2015) en bij de linkse ploeg van Tsipras (2015-2019) vaak ook aan politieke wil om privatiseringen krachtig door te zetten.

Niet dat de Griekse bevolking a priori negatief stond tegenover privatisering van staatsbedrijven. Al eerder was het nationale telefonie- en telecommunicatiebedrijf OTE stapsgewijs op de markt gebracht. Deutsche Telekom heeft tegenwoordig een belang van bijna 50% in het bedrijf, dat nu Cosmote heet. Wat de Grieken ervan merkten, waren lagere prijzen en betere service. De verkoop van Olympic Airways aan een Griekse investeringsgroep – in 2009 en na afschrijving van 2,5 miljard euro schuld – leidde evenmin tot nationale verontwaardiging. In 2013 verkocht de investeringsgroep de luchtvaartmaatschappij weer door aan Aegean Airlines, dat eveneens in private Griekse handen is. Voor de consument lijkt dit alles een verbetering ten opzichte van de nadagen van Olympic Airways.

De huidige Griekse regering onder leiding van Mitsotakis, een rechts-liberale ploeg die sinds 2019 aan de macht is, heeft van de privatisering een speerpunt gemaakt. Veel grote projecten zijn in een stroomversnelling geraakt.

Op de kaart van Griekenland staat een groot deel van het portfolio van het HRADF: afgeronde projecten in groen, lopende in rood (situatie 1 mei 2022) en geplande in blauw. Heel kleine projecten, zoals de verkoop van kavels en losse gebouwen, veelal op de markt gebracht via elektronische veilingen, ontbreken. Het gaat om drie categorieën: infrastructuur, vastgoedontwikkeling en verkoop van staatsbedrijven. Die laatste, waaronder de privatisering van diverse staatsbedrijven voor kansspelen (afgerond), staat niet op de kaart.

Infrastructuur

Laten we eerst de afgeronde projecten onder de loep nemen. De railinfrastructuur is nog steeds in handen van het Griekse staatsbedrijf OSE. Al in 2008 was het personen- en goederenvervoer ondergebracht in een apart deelbedrijf, TrainOSE. Dit is in 2017 voor een habbekrats (45 miljoen euro) verkocht aan Ferrovie dello Stato Italiano, de Italiaanse staatsonderneming voor het spoor. Eerdere belangstellenden, zoals het Russische nationale spoorbedrijf en de Franse SNCF, hadden zich toen al teruggetrokken. Het moederbedrijf OSE, dus de Griekse staat, had het zwaar verlieslijdende TrainOSE intussen al 700 miljoen euro steun gegeven – volgens de Europese Commissie niet gerechtvaardigde staatssteun. TrainOSE kreeg deze schuld bij de privatisering kwijtgescholden, maar OSE – ofwel de Griekse belastingbetaler – bleef er wél mee zitten. Het is te vroeg om te zeggen hoe de Italianen het doen op het Griekse spoor in deze tijd van corona en sterk gedaalde koopkracht bij de Grieken. Het aantal treinreizigers in het land is het laatste decennium met ruim 20% afgenomen. En de investeringen van de Italianen blijven vooralsnog achter bij de beloften.

Veertien kleine regionale luchthavens worden sinds 2017 geëxploiteerd en gemanaged door Fraport Greece. Fraport, eigenaar van de luchthaven van Frankfurt, heeft een meerderheidsbelang in het Griekse dochterbedrijf. Een kleiner deel van de aandelen is in handen van de Griekse Copelouzos-groep en een Europees investeringsfonds (zie Fraport Greece).

Een bijzonder geval is de privatisering van de twee grootste havens in het land: die van Piraeus (bij Athene) en van Thessaloniki. Door de druk op privatiseren vanuit de trojka zijn deze twee havens in de armen gedreven van China respectievelijk Rusland. De Piraeus Port Authority is nu voor 67% in handen van het Chinese Cosco. President Xi Jinping noemt de haven ‘de kop van de draak’: een bruggenhoofd in Europa van het Chinese One Belt One Road-initiatief, de nieuwe zijderoute (zie Geografie oktober 2021). De haven maakt in Chinese handen een zeer sterke groei door. Het HRADF verkocht in 2018 ook 67% van de aandelen van de haven van Thessaloniki, en wel aan South Europe Gateway Thessaloniki. Achter deze naam ging een Duitse beleggingsmaatschappij schuil (47%), alsmede een Frans-Chinees bedrijf (33%) en een Russische belegger (20%). De Russische partij, Belterra Investments Ltd, heeft intussen aandelen van de andere twee overgenomen en is nu voor ruim 71% eigenaar van de haven. Belterra is eigendom van Ivan Savvitis, een Rus van Pontisch-Griekse origine, miljardair en vertrouweling van Poetin. Het staat vast dat Savvitis betrokken is geweest bij Russische pogingen tot destabilisatie en desinformatie op de Balkan. Zijn aankoop van de haven van Thessaloniki dient strategische belangen van Poetin-Rusland. De privatisering van beide havens, met alle economische en (geo)politieke implicaties van dien, verdient een apart artikel (later dit jaar).

Vastgoedontwikkeling

Naast de categorie infrastructuur zijn er de projecten voor vastgoedontwikkeling. Twee grote waarvan de eigendomsoverdracht en/of exploitatierechten zijn afgerond, betreffen de herontwikkeling van de vroegere luchthaven van Athene (Ellinikon) en de aanleg van een zeer luxe toeristisch resort in het noordoosten van Corfu (Kassiopi) (zie verderop). Dan staan er nog tien kleinere privatiseringen in de vastgoedsector op de kaart (afgerond). Het gaat om uiteenlopende zaken als een golfterrein, oude staatshotels aan de kust, het telecomcentrum dat gebouwd was voor de Olympische Spelen van 2004, en een oude markthal. Op nog kleinere schaal zijn tientallen kavels en gebouwen verkocht voor (her)ontwikkeling, ook Griekse bezittingen in het buitenland.

Aanbestedingen

Enkele in het oog springende aanbestedingsprojecten die momenteel nog lopen, zijn de concessies voor het exploiteren van autowegen en de verkoop van nog eens 30% staatsaandeel in de nieuwe luchthaven van Athene. De Egnatia-snelweg van Igoumenitsa naar de Turkse grens, ooit betaald met Europees geld, zal waarschijnlijk de komende 35 jaar geëxploiteerd worden door een Grieks bedrijf plus een internationale financier, na betaling vooraf van anderhalf miljard euro en de belofte van aanzienlijke investeringen. De tender voor de Attica-snelweg nabij Athene is net uit, in januari 2022. Bij de Atheense luchthaven is AviAlliance een van de kanshebbers om het staatsaandeel over te nemen.

Wat levert het op?

De Griekse staat haalt met de privatiseringen miljarden binnen, waarvan minstens driekwart besteed wordt aan het aflossen van leningen. In de meeste contracten is vastgelegd dat de kopers aanzienlijke investeringen zullen doen in de vastgoedprojecten die zij gaan uitvoeren of de infrastructuur die ze zullen exploiteren. Die investeringen leveren banen en economische dynamiek op. Er zijn ook veel projecten die de staat jaarlijks inkomsten blijven opleveren, bijvoorbeeld in de vorm van een omzetpercentage.

Toch kun je veel kanttekeningen plaatsen bij de verkoop van bezittingen van de Griekse staat. Om te beginnen zijn er evidente geopolitieke kwesties. De oorlog in Oekraïne maakt eens te meer pijnlijk duidelijk dat het gevaarlijk is om je afhankelijk te maken van autoritaire staten (Rusland, China). In een vervolgartikel over de havens van Piraeus en Thessaloniki kom ik hierop terug.

Daarnaast heeft de privatisering een polariserend effect: winsten vloeien naar landen en bedrijven die zich de aankoop van Grieks staatsbezit kunnen permitteren. Het is wrang dat Griekse oligarchische families, die een spil waren in het ‘oude’ politieke en economische systeem dat de trojka juist wil moderniseren, nu zeer gunstige investeringsmogelijkheden op een presenteerblaadje krijgen. De trojka had haast, er moesten euro’s op tafel komen om schulden af te betalen, dus veel staatsbezit kwam voor (te) lage prijzen op de markt.

Steeds vaker is te horen dat privatisering van vitale en strategische nationale infrastructuur – denk aan transport, energie, water, telecom – naast mogelijke korte-termijnvoordelen ook lange-termijnnadelen heeft: afhankelijkheid, kwetsbaarheid, chanteerbaarheid, verlies aan autonomie. Dat geldt niet alleen voor Griekenland, maar de privatiseringen komen wel op een moment dat westerse landen daar in het algemeen voorzichtiger mee worden.

MEER INFORMATIE:

• Europa Nu (2020). De Griekse crisis. Geeft een goed overzicht van de Griekse crisis en de Europese aanpak daarvan. Niet/beperkt geactualiseerd na 1 januari 2020.
• European Commission (2022). Enhanced Surveillance Report – Greece, February 2022. Institutional Paper 170. Voorbeeld van de manier waarop in de Europese bestuurlijke praktijk gerapporteerd wordt over de Griekse hervormingen.
• Kadritzke, N. (2016). Greece is sold off and sold out. Le Monde Diplomatique juli 2016. Uitvoerig verhaal over de privatiseringen, met onder meer veel aandacht voor de casus Fraport Greece.
• Tegenlicht (2015). Uitverkoop van Griekenland. Programma over de privatisering van staatsbezit in Griekenland.:
• www.hradf.com
• www.fraport-greece.com
• www.kassiopiproject.com
• www.theellinikon.com.gr