De Omgevingswet: minder regels, meer zorgen?

Je hebt net een huis gekocht, op een rustige plek in de binnenstad van Utrecht. Dan hoor je dat het café naast je verbouwd wordt tot een grote discotheek. Ruimtelijke wet- en regelgeving beschermt je tegen dit soort situaties. In 2019 komt er een nieuwe wet: de Omgevingswet. Om de ruimte in Nederland goed te verdelen. En om jouw rechten te beschermen. Toch?

Nederland is nooit af. We bouwen nieuwe wijken en wegen, en onderhouden de infrastructuur.  Zo publiceerde een gemeente laatst een persbericht, waarin men aangaf druk bezig te zijn met het weghalen van lantaarnpalen. Dat is volgens de afdeling Milieu van de gemeente nodig om het energieverbruik te verlagen. Korte tijd later werden de lantaarnpalen echter weer teruggeplaatst. Voor de verkeersveiligheid, aldus de afdeling Verkeer. Hoe kan zoiets gebeuren?

Verouderd en ingewikkeld

Eén van de redenen daarvoor is het grote aantal wetten en regels op het gebied van ruimtelijke ordening. Deze staan in de Wro: de Wet ruimtelijke ordening. In deze wet staat onder andere dat gemeenten verplicht een bestemmingsplan moeten maken. Daarin geeft de gemeente aan op welke plekken je een bedrijf kunt vestigen, of waar nieuwe woningen mogen komen. Maar ook hoeveel geluid een discotheek mag produceren.

Ontwikkelingen in de samenleving maken het telkens nodig om nieuwe wetten en regels toe te voegen. Bijvoorbeeld over het plaatsen van zonnepanelen. De Rijksoverheid wilde in de financiële crisis de bouw stimuleren. Daarom kwam er een grote wet bij: de Crisis- en herstelwet. Alle losse wetten en regeltjes maken de ruimtelijke ordening ingewikkeld. Zó ingewikkeld, dat gemeenten en provincies niet meer weten waar ze aan toe zijn. Maar ook bewoners en ondernemers zien door de bomen het bos niet meer.

De bestaande wetten kennen nog een ander nadeel: ze geven niet genoeg ruimte voor duurzame plannen. Zo worden oude windmolens beschermd, terwijl nieuwe vaak efficiënter zijn. Innovatie wordt dus niet gestimuleerd, maar tegengewerkt. En waarom bouwen we nieuwe woningen en kantoren, als er op veel plekken gebouwen leeg staan? De Rijksoverheid vindt dat dit anders moet. Je kunt bijvoorbeeld bestaande gebouwen renoveren: dat is vaak beter voor het milieu. Klimaatverandering maakt het steeds belangrijker om daar rekening mee te houden.

Tenslotte biedt de Wro weinig ruimte voor verschillen tussen gemeenten en provincies. Woon je in een gemeente waar steeds meer mensen komen wonen? Dan moet de gemeente plannen maken voor nieuwe woningen, winkels, wegen, en voor bedrijven die zich willen vestigen. Op sommige plaatsen is er echter sprake van bevolkingskrimp. Dan zijn er hele andere maatregelen nodig, zoals sloop of renovatie. 

Volgens de Rijksoverheid past de Wro dus niet bij de huidige tijd. De minister voor Infrastructuur en Milieu heeft daarom in 2011 besloten dat er een nieuwe wet moet komen: de Omgevingswet. Deze wordt naar verwachting in 2019 ingevoerd. De Rijksoverheid maakt bij het ontwerpen van de Omgevingswet een aantal keuzes. Niet iedereen is daar enthousiast over…

Wie maakt de plannen?

Eén van die keuzes is die tussen centrale of decentrale ruimtelijke planning. Overheden houden zich sinds het begin van de 20e eeuw bezig met ruimtelijke ordening. In 1901 werd namelijk de Woningwet ingevoerd. Woningen waren toen vaak van matige bouwkwaliteit, en slechte hygiëne zorgde voor uitbraak van ziektes. Gemeenten waren verantwoordelijk voor de uitvoering van de Woningwet. Zij staan namelijk het dichtst bij burgers en bedrijven. Waarom zou de Rijksoverheid plannen maken, als zij helemaal niet weet wat er bij jou in de buurt allemaal speelt?

Later veranderden de ideeën hierover. Zeker vlak na de Tweede Wereldoorlog. Nederland moest toen zo snel mogelijk opgebouwd worden. De Rijksoverheid maakte daarom een soort standaardplannen (‘blauwdrukken’). Deze werden overal in het land op dezelfde manier uitgevoerd. De wederopbouw verliep daardoor relatief snel. Standaardplannen hielden echter geen rekening met ruimtelijke verschillen. Hiervoor kwam vanaf de jaren ’60 juist meer aandacht. ‘Blauwdrukplanning’ verdween daarom uit de ruimtelijke ordening.

Verschillende regeringen hebben in de afgelopen decennia telkens een verschillende keuze gemaakt tussen centraal en decentraal plannen. De Omgevingswet legt de focus op decentraal plannen. Professor Tejo Spit, hoogleraar planologie aan de Universiteit Utrecht, vindt dat een slechte ontwikkeling: 'Ambtenaren moeten een afweging maken tussen verschillende belangen. Bijvoorbeeld minder vervuiling of meer veiligheid. Maar het is heel moeilijk om zo’n keuze te maken. Zeker bij kleine gemeenten. Daar zijn ambtenaren minder gespecialiseerd.' Volgens Spit kleeft daar een gevaar aan: 'Kleine gemeenten huren vaak adviesbureaus in om de ruimtelijke ordening in te vullen. Daarmee geef je het uit handen. Je wordt dan afhankelijk van die bureaus. Soms weten zij beter wat er speelt dan de gemeente zelf.’

Bescherming

Een tweede keuze is die tussen flexibiliteit of rechtszekerheid. Gemeenten moeten flexibel met wetten om kunnen gaan. Zo kunnen ze rekening houden met veranderingen in de maatschappij. Bijvoorbeeld met onverwachtse bevolkingsgroei. Maar burgers en bedrijven willen ook rechtszekerheid: ze willen weten waar ze aan toe zijn. Denk maar eens aan het voorbeeld van de discotheek die in een rustig deel van de binnenstad opent. Je wilt dat zoiets niet zomaar kan gebeuren. De verschillende regeringen hebben in de laatste decennia ook op dit gebied telkens een andere keuze gemaakt.

In de Omgevingswet ligt de nadruk op het bieden van flexibiliteit. Ook daar kleven volgens Spit nadelen aan: 'Het is onvermijdelijk dat de zwakke belangen gaan inleveren.' Zwakke belangen zijn bijvoorbeeld natuurbehoud en milieubescherming. 'Je moet voorkomen dat de flexibiliteit doorslaat. Want als je een norm eenmaal ruimer maakt, kun je niet zomaar meer terug. Doe je dat wel, dan gaan burgers en bedrijven claimen', zegt Spit.

Reden tot zorg?

De Omgevingswet focust op decentraliseren en flexibiliteit. Is dat een reden tot zorg? 'Ik heb heel veel twijfels of het wel positief uit gaat werken in de praktijk', zegt Spit. 'Maar dat moet de ervaring leren.' De wet geeft door de flexibiliteit immers heel veel ruimte aan gemeenten om het beleid zelf in te vullen. Het is bovendien de vraag wat de rechter beslist, als die straks een uitspraak moet doen die te maken heeft met ruimtelijke ordening.

Terug naar de discotheek, die gebouwd wordt in een rustig stuk van de binnenstad. Die komt er echt niet zomaar. Ook na 2019 niet. En de lantaarnpalen? Die zijn blijven staan. De energie komt van een nieuwe windmolen. Veilig én duurzaam.

BRONNEN

• Damme, L. van & Verdaas, J.C. (1996). Plannen laten zich niet plannen. De betekenis van WRO/Bro ’85 voor de gemeentelijke beleidspraktijk. Delft: Uitgeverij Eburon.
• Ministerie van Infrastructuur & Milieu (2016). Omgevingswet in het kort: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit. Den Haag: Minsterie van Infrastructuur & Milieu.
• Spit, T. & Zoete, P. (2009). Ruimtelijke ordening in Nederland. Een wetenschappelijke introductie in het vakgebied. Den Haag: Sdu Uitgevers bv.