De verdichte stad

Volgens de Nationale Omgevingsvisie van minister Ollongren moeten er tot 2030 in Nederland een miljoen woningen bij komen. Zonder verdichting kan dat niet. Is dit wel te combineren met leefbaarheid? Amsterdam ziet volop mogelijkheden.

De noodzaak van verdichting is urgenter dan ooit – zeker in het dichtbevolkte Nederland. Zo verdubbelde het inwonertal van Amsterdam in de 20e eeuw van 317.000 naar 727.000, maar vertwintigvoudigde het bebouwde oppervlak van 560 naar 11.500 hectare. Dit geldt in grote lijnen voor alle grote Nederlandse steden.

De stedelijke uitbreiding verliep hier veel planmatiger dan in de Verenigde Staten met de beruchte urban sprawl, maar vond voornamelijk in het buitengebied plaats. Daar was makkelijk en goedkoop grond voor noodzakelijke woningbouw te verwerven. Tegelijkertijd zagen veel stedenbouwkundigen – in de geest van Le Corbusier – het liefst ruim opgezette bebouwing en scheiding van functies. Rond de meeste grote steden ontstonden rechthoekig verkavelde woonwijken met overwegend laagbouw, portaalflats en hoge galerijflats.

Daar bleken tal van nadelen aan te kleven: de radicale scheiding van wonen, werken, winkelen en recreatie resulteerde in monotone gebieden en afhankelijkheid van de auto, een enorme groei van verkeer, congestie, luchtverontreiniging, uitstoot van broeikasgassen en verlies van natuur en landbouwgrond.

Compacte-stadbeleid

De Structuurschets Stedelijke gebieden (1983) en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (Extra) (1988) introduceerden in Nederland het compacte-stadbeleid met een dubbele strategie: verdichting binnen de bestaande bebouwde ruimte én bundeling van de nieuwe stedelijke uitbreiding in de directe omgeving van bestaande steden. Dat pakte anders uit: in het stedelijk gebied nam het aantal woningen wel wat toe, maar niet het aantal bewoners (figuur 1). De huizen die erbij kwamen, compenseerden vooral de ‘verdunning’ van het aantal mensen per woning. Ook de compacte stad kent voor- en tegenstanders. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) vatte wereldwijd 300 studies over compacte steden samen in het rapport Demystifying compact urban growth (2017). Bijna 70 procent van de onderzoeken benadrukt de positieve effecten: de bijdrage aan innovatie en productiviteit, terugdringing van autogebruik, meer ontplooiingsmogelijkheden en sociale contacten, lager energiegebruik en efficiëntere inzet van openbare dienstverlening. De andere 30 procent wijst vooral op de nadelen zoals vermindering van de open ruimte en stedelijk groen, meer congestie en hogere bouwkosten in stedelijk gebied. In deze aflevering van ‘De humane stad’ willen we nagaan hoe je de stedelijke bebouwing kunt verdichten met versterking van de voordelen en beperking van de nadelen. Met als voorbeeld Amsterdam: daar is de verdichtingsopgave het meest urgent en wordt beleid ontwikkeld op dit terrein.

Ruimte voor verdichting

De eerste vraag is natuurlijk of er in het stedelijk gebied eigenlijk nog wel ruimte is voor verdichting. Het antwoord is bevestigend. Het Planbureau voor de Leefomgeving schetst in Stedelijke verdichting: een ruimtelijke verkenning van binnenstedelijk wonen en werken (2012) vijf methoden voor verdichting:

• transformeren van bedrijfs- en haventerreinen in woongebieden;
• herstructureren van ruim opgezette woonwijken en groeikernen uit de jaren 1960 en 70;
• toevoegen van bebouwing rond treinstations en hoogwaardig openbaar vervoer;
• bebouwing van locaties aan de binnenzijde van de stadsrand;
• kleinschalig opvullen van lege ruimten, verbouwing van kantoren en opdelen van bestaande woningen.

Ook kleinere steden en dorpen rond de grote steden bieden mogelijkheden tot verdichting. De nieuwkomers creëren daar bovendien draagvlak voor winkel-, onderwijs-, medische en andere voorzieningen die er de afgelopen jaren zijn verdwenen. Amsterdam bouwt al geruime tijd veel nieuwe huizen binnen de eigen grenzen om de jaarlijkse groei met gemiddeld 11.000 inwoners op te vangen. De Structuurvisie 2040 (2011) voorzag in 50.000 nieuwe woningen door verdichting en transformatie tot 2025. Na de crisisjaren (2011-2014), waarin de woningbouw stagneerde, gaf de nota Ruimte voor de stad: Koers 2025 (2016) hernieuwd invulling aan deze doelstelling. De gemeente wees daarvoor zeventien gebieden aan. Inmiddels zijn er tientallen projecten in voorbereiding om tot 2030 nog eens 50.000 woningen te bouwen bovenop de 25.000 die al in de pijplijn zaten. De nota Tussenrapportage Ruimte voor de stad: Naar een metropool op menselijke maat (2017) gaat een stap verder en vindt hypothetisch nog ruimte voor 145.000 tot 200.000 woningen, dus in totaal maximaal 275.000 (figuur 2). Volgens de nota is de beschikbaarheid van ruimte om te bouwen niet zozeer het probleem, als wel de ontwikkeling van de bijbehorende (vervoers)infrastructuur. Daarbij zal het aantal gezinnen met kinderen waarschijnlijk slinken en het aantal eenpersoonshuishoudens sterk stijgen. Dit heeft gevolgen voor het type woningen en het gewenste stedelijke karakter van de omgeving. Oftewel: de invulling is nog een black box.

Kwaliteit leefomgeving

Terug naar de vraag hoe verdichting te combineren is met een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving. In The Life and Death of Great American Cities (1961) betoogt de Canadees-Amerikaanse publiciste en stadsactiviste Jane Jacobs dat suburbanisatie tot ‘dode’ steden leidt. Ze stelt daar tegenover de voorwaarden voor een rijk stadsleven, waarbij de inrichting van de straat een centrale rol speelt. Haar stem vindt de laatste decennia opnieuw weerklank. Onder andere bij de aanhangers van new urbanism. Zij streven naar compacte, polycentrische, beloopbare, energieneutrale steden en buurten met een gemengd grondgebruik. In Cities for people (2013) actualiseert de Deense architect/ stedenbouwkundige Jan Gehl de denkbeelden van Jane Jacobs. Hij is kritisch over de neoliberale stadsontwikkeling in onze tijd. Deze resulteert volgens hem in een optelsom van losse, per auto bereikbare bouwvolumes, bij voorkeur ontworpen door sterarchitecten. Hierdoor gaat de samenhang binnen de stedelijke ruimte verloren. Figuur 3 vat de belangrijkste stedenbouwkundige uitgangspunten van Jane Jacobs, Jan Gehl en hun geestverwanten samen. Ze geven een goed beeld van wat een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving inhoudt.

Typen stedelijk milieu

Amsterdam wil de verdichting nadrukkelijk koppelen aan goede woningen, leefbaarheid, betaalbaarheid, bereikbaarheid, duurzaamheid, cultuurhistorie en groen. Hoewel de stad al flink wat ervaring heeft met binnenstedelijke verdichting – kijk naar Javaeiland – wordt de nieuwe opgave een enorme uitdaging. In de wijze waarop de stad hiermee wil omgaan, spelen de ideeën van Jacobs en Gehl een belangrijke, maar niet exclusieve rol. De stad onderscheidt drie typen buurten: gemengde stadsbuurten, centrum-stedelijke buurten en groen-blauwe buurten. Die bestaan nu ook al; de verdichting sluit aan op de stedelijke milieus die deze buurten kenmerken.

De gemengde stadsbuurten zullen het grootste deel van de bevolkingsgroei opvangen. Ze zijn behalve voor wonen ook bestemd voor (kleinschalige) bedrijvigheid, veelal gevestigd in de plinten van de stadsstraten waar ook de winkels zijn. Stadsstraten zijn doorgaande routes voor fietsen, openbaar vervoer en (beperkt) autoverkeer. De gemiddelde bouwhoogte is vier tot zeven verdiepingen. Deze buurten zijn rijk voorzien van groene pleintjes, sportveldjes en groene daken. Jane Jacobs zou zich er goed thuis voelen (figuur 4).

De centrum-stedelijke buurten bieden een compacte mix van woningen, kantoren, hotels, restaurants en cafés, culturele voorzieningen, hoger onderwijs, openbare gebouwen en andere publiekstrekkers. Vanaf 2 kilometer van de historische binnenstad is er ook ruimte voor hoogbouw. Ook gelden er hoogtebeperkingen vanwege Schiphol. De hoogbouw is geconcentreerd langs de (uiteinden van de) IJ-oevers, de verkeersknooppunten en in de ringzone (figuur 5).

Er is overigens wel weerstand tegen hoogbouw, onder andere van Sjoerd Soeters, de ontwerper van Java-eiland. Hij is een van de architecten die waarschijnlijk het meest beïnvloed zijn door Jacobs en Gehl. Anderen vinden dat hoogbouw niet mag ontbreken gezien de voorkeuren van het type bewoners dat zich aangetrokken voelt tot wonen in centrum-stedelijke buurten. Maar de hoogbouw moet wel goed ingepast worden in een grootstedelijke blokstructuur – voor losstaande torens is geen plaats. De hoogbouwblokken hebben zorgvuldig ontworpen plinten aan de straatkant, die moeten zorgen voor een aantrekkelijk, grootstedelijk verblijfsklimaat (figuur 6). Hogere bebouwing zal vanaf de plint en de zesde verdieping terugspringen. De onregelmatige spreiding van bouweenheden binnen de blokken zorgt voor kleine pleinen en verrassende doorkijkjes. Het zal vooral Gehl deugd doen dat er bij dit ontwerp van centrumstedelijke buurten veel aandacht is voor hoe bezoekers de directe omgeving vanaf de straat ervaren (Gehls pleidooi voor ‘de stad op ooghoogte’). Als Amsterdam zich dankzij dit soort buurten weet te ontwikkelen tot een polycentrische stad, zal dit de druk op het huidige stadscentrum flink verminderen.

In groen-blauwe buurten domineert het wonen en is er veel groen en/of water. Ook hier is vanwege de noodzakelijke verdichting weinig laagbouw voorzien. In tegendeel: karakteristiek voor dit type buurt zijn urban villa’s. Anders dan de naam doet vermoeden, zijn dat geen vrijstaande woonhuizen, maar gestapelde luxe appartementen. Wie een ruime woning met tuin en parkeerruimte wil, moet daarvoor in de toekomst buiten Amsterdam zijn. Aantrekkelijke hoogbouw omgeven door hoogwaardige groene ruimte en water kan in deze buurten wel.

Groen

Verdichting kan de kwaliteit van stedelijk leven à la Jacobs en Gehl versterken of handhaven, maar zou afbreuk kunnen doen aan het groen, het onderwerp van de vorige aflevering in deze serie. In elk van de drie typen wijken spelen water en groen een belangrijke rol. Het Algemeen Uitbreidingsplan van Cornelis van Eesteren uit 1935 schetste Amsterdam als ‘vingerstad’. Zogeheten groene scheggen (figuur 5) scheidden de nieuwe stadsdelen van elkaar en zorgden voor de nabijheid van groen.

In een verdichte stad moet het bestaande groen een flinke kwaliteitsimpuls krijgen op meerdere schaalniveaus, van buurt tot regio. Denk op blokniveau aan geveltuinen, groene daken en groene wanden. Op wijkniveau is Park Frankendael in de Watergraafsmeer een mooi voorbeeld. Daar is de voormalige stadskwekerij omgebouwd tot een moderne groenvoorziening met onder andere publiek toegankelijke volkstuinen. Op stadsniveau moet er een robuuste groenstructuur komen met ecologische verbindingszones, waarvan het ‘luie groen’ zoals grasveldjes en bermen uit het Algemeen Uitbreidingplan deel kunnen uitmaken, net als weilanden en groengebieden die tot stadsparken worden omgevormd zoals bij de Diemerzeedijk. Ten slotte zijn er flinke investeringen nodig in het landschap rondom Amsterdam, dat ontsloten wordt met ‘groene lopers’ (fietsroutes), ‘buitenpoorten’ (openbaar vervoer), en op de kop van de groene scheggen ‘metropolitane parken’ als schakelpunten tussen stad en buitenruimte.

Humaan?

Verdichting hoeft niet in strijd met de ontwikkeling van een humane stad. Dit geldt voor zowel stedelijke centra en gemengde stedelijke gebieden als groen-blauwe wijken. Dan moet wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan, zoals een kwalitatief hoogwaardige publieke ruimte, vermenging van functies, een gevarieerd woningaanbod, ruim baan voor voetgangers, fietsen en openbaar vervoer en minder (zichtbare) aanwezigheid van auto’s. In Amsterdam en in andere grote steden zijn geslaagde aanzetten te vinden om aan deze voorwaarden te voldoen, en de plannen voor de komende jaren zijn veelbelovend.