Netwerkstad Achterhoek

Pleidooi voor netwerkgedachte in tijden van krimp

‘Spijkers met koppen slaan’, zegt Liesbeth Spies. ‘En niet door gemeenten te herindelen. Daar is geen tijd voor.’ De in september aangestelde voorzitter van de stuurgroep Achterhoek Agenda 2020 raakt direct aan een thema dat urgent is in krimpgebieden: gemeentelijke samenwerking. Het concept van de netwerkstad kan de leefbaarheid in toekomstig krimpgebied de Achterhoek helpen behouden.

Steeds meer gebieden in Nederland krijgen te maken met krimp. Veel gemeenten benaderen de krimp alleen vanuit de eigen positie en negeren de relatie met buurgemeenten. Dit leidt tot concurrentie om inwoners, voorzieningen en bedrijvigheid. Groei van de ene gemeente betekent krimp van de andere. Het is zaak krimpbeleid regionaal af te stemmen. Het Planbureau voor de Leefomgeving adviseerde dit al in 2010. Daarmee komt het planningsconcept van de netwerkstad, voor het eerst beschreven door Gabriel Dupuy, in beeld als mogelijk planningsinstrument in krimpgebieden.

Een netwerk functioneert het best als knooppunten elkaar aanvullen en meervoudig met elkaar verbonden zijn, aldus Dupuy. Dit aspect van complementariteit linkt met het idee dat gemeenten elkaar zouden moeten gaan aanvullen. Door op regionaal schaalniveau te denken, en te accepteren dat niet langer alle kernen alle voorzieningen hebben, wordt concurreren overbodig. Voorzienin gen kunnen per knooppunt geclusterd worden en gemeenten kunnen focussen op een gezamenlijke aanpak van de krimpproblematiek.

Het concept van de netwerkstad kent drie lagen: het technische netwerk, het netwerk van productie en consumptie, en het netwerk van de huishoudens.

Willen we kansen en mogelijkheden voor bewoners creëren, dan is het netwerk van de huishoudens belangrijk. Het gaat er dan om hoe mensen netwerken kunnen gebruiken om hun doelen te bereiken. De netwerken van productie en consumptie, en de technische netwerken zijn hierbij randvoorwaarden.

Om te illustreren hoe dit planningsconcept kan werken in een krimp- of ‘anticipeer’-regio, wil ik het toepassen op de Achterhoek. Binnen afzienbare tijd zal het aantal huishoudens hier krimpen, met alle gevolgen voor de leefbaarheid van dien. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (2013) neemt het aantal inwoners in de Achterhoek af van 396.700 in 2015 tot 361.100 in 2040. Het aantal huishoudens gaat vanaf 2035 dalen. De bevolking verandert ook van samenstelling, met een sterke vergrijzing, ontgroening en vertrek van de potentiële beroepsbevolking. 

Schaalniveaus

‘An opportunity of immediate, direct and ubiquitous relationships, yet the freedom to choose the time and place. That, apparently, is what people have to come to expect from networks.’ Met deze woorden introduceert Dupuy de sociale dimensie van de netwerkstad. Het gaat om de netwerken die huishoudens in hun dagelijks leven gebruiken. De focus ligt op het creëren van kansen en mogelijkheden voor de inwoners van een gebied. Die zullen niet allemaal op hetzelfde schaalniveau liggen. Mensen vinden bepaalde kansen voor werk bijvoorbeeld in een naburige stad, en dagelijkse voorzieningen (boodschappen, basisschool) en het verenigingsleven in het eigen dorp. Er wordt op bestuurlijk niveau nog veelvuldig vastgehouden aan de gemeente- en regiogrenzen. Deze moet men loslaten ten gunste van soft planning, een begrip dat Wil Zonneveld in 2010 introduceerde. Hij pleit voor flexibele bestuurlijke grenzen om gebruiksgrenzen te kunnen respecteren. In krimpgebieden is dit essentieel om de leefbaarheid op peil te houden.

In de Achterhoek neemt de potentiële beroepsbevolking af en trekken jonge, hoogopgeleide mensen weg. Een kansrijke strategie is verbetering van de infrastructuur van het woon-werkverkeer vanuit de Achterhoek naar de omliggende gebieden. Het is zaak een grotere regionale en vooral snelle aansluiting te realiseren met steden waar werk voor hoger opgeleiden is. Bijvoorbeeld een snelle (ov-)verbinding met Enschede. Zo krijgen jonge, hoogopgeleide mensen die buiten de regio werken weer een kans in de Achterhoek te gaan wonen.

Een van de grootste kwaliteiten van de Achterhoek, het landschap, is ook te zien als een netwerk. In het proces van agrarische schaalvergroting moet de kwaliteit van het landschap behouden blijven. Dit kan door de waardevolle landschappen in het gebied te verbinden en zo de landschapsstructuur te versterken. Het gaat om zorgvuldige koppelingen met het voorzieningennetwerk en het toeristisch netwerk, dat eveneens tot buiten de grenzen van de Achterhoek reikt.

De dorpen en steden aan de Duitse kant van de grens bieden veel mogelijkheden voor het netwerk, bijvoorbeeld op het gebied van zorg. Om in de toekomst de netwerkstad Achterhoek zo optimaal mogelijk te laten functioneren, moeten de verbindingen met Duitsland meer benut worden. Een sterke (ov-)verbinding met Bocholt maakt het ziekenhuis daar bijvoorbeeld beter bereikbaar. 

Knooppunten

Vanuit de planningsgedachte van de netwerkstad kan een basisschool als deze goed bereikbaar is twee dorpen in plaats van één bedienen. Zo is er bij elk type functie een netwerk op een passend schaalniveau. Het gaat erom welke afstand mensen bereid zijn af te leggen om deze functies te bereiken. Door het ene dorp zijn supermarkt te laten behouden en het andere dorp zijn kapper, krijgt elke kern een specifiek aanbod van voorzieningen. De omvang van de woonplaatsen in de Achterhoek varieert flink. Daarom onderscheid ik hier stedelijke, dorps- en kernknooppunten. Een knooppunt bestaat uit een clustering van voorzieningen. De drie typen knooppunten verschillen van elkaar in aantal en soort voorzieningen en in bereikbaarheid.

Op de hoogste schaal binnen de netwerkstad liggen de stedelijke knooppunten: Doetinchem, Zutphen en Winterswijk. Ze zijn verbonden met alle steden rondom de Achterhoek (onder andere Enschede, Apeldoorn, Arnhem en Bocholt) en hebben de grootste variëteit aan voorzieningen, van supermarkt tot ziekenhuis, ‘dagje winkelen’ en voortgezet onderwijs.

De dorpsknooppunten zijn via het openbaar vervoer aangesloten op de stedelijke knooppunten. De dorpsknooppunten zijn clusters van dagelijkse voorzieningen als supermarkt, huisarts en basisschool. Om te zorgen dat oudere mensen langer thuis kunnen blijven wonen, moeten rondom de dorpsclusters in (herbestemde) panden meer mogelijkheden gecreëerd worden voor seniorenwoningen. Zo wordt in Hengelo de route van de streekbus dan door het centrum getrokken, zodat het knooppunt met voorzieningen beter bereikbaar wordt.

Op het laagste schaalniveau liggen de kernknooppunten, de meest kwetsbare groep in krimpgebieden. De voorzieningen binnen de kernen in de Achterhoek verdwijnen of zijn al verdwenen door het afnemen van het draagvlak. Binnen de netwerkstad zouden deze kernknooppunten via een ov-netwerk moeten worden aangesloten op de dorpen zodat de dagelijkse voorzieningen goed bereikbaar blijven. Voor de mensen die minder mobiel zijn, komen de dagelijkse voorzieningen naar dit knooppunt toe. Denk aan een huisarts die twee keer per week in het dorpshuis een spreekuur heeft , de schoolbus voor de basisschool en de supermarkt die boodschappen komt brengen. De functies zijn te combineren in een dorpsgebouw waar ook verenigingen onderdak kunnen krijgen. Een mooi voorbeeld is het Kulturhus in Lintelo met basisschool, muziekvereniging en bibliotheek. Op dit laagste schaalniveau kan wellicht het ict-netwerk ook een nieuwe rol gaan spelen in bijvoorbeeld de zorg en bij boodschappen. 

Complementariteit

Dupuy benadrukt dat de knooppunten een eigen identiteit moeten ontwikkelen. Er kan geen duurzaam netwerk bestaan zonder deze diversiteit. Dit aspect binnen het concept van de netwerkstad komt direct terug in het idee dat gemeenten elkaar moeten gaan aanvullen in plaats van beconcurreren. Kijk naar de stedelijke knooppunten; er is uiteraard een verschil in aanbod in deze steden. Wanneer de steden zich nog meer onderscheiden door de eigen identiteit en kwaliteit te versterken, hebben mensen, bedrijven en instellingen meer reden deze te bezoeken of zich daar te vestigen. Winterswijk richt zich bijvoorbeeld op het landschappelijke thema, Doetinchem specialiseert zich nog meer in haar onderwijsaanbod en Zutphen vergroot haar culturele mogelijkheden. Door verschil te maken en deze knooppunten voor een groter gebied bereikbaar te maken, ontstaat er uitwisseling en hebben voorzieningen meer kansen. 

Verbindingen

Binnen de netwerkstad spelen de verbindingen van het technische netwerk een essentiële rol. Dit netwerk omvat de infrastructuur, het openbaar vervoer en het communicatienetwerk. Het zijn randvoorwaarden, maar ze kunnen ook een sturende functie hebben. Door de infrastructuur en het openbaar vervoer te verbeteren, nemen de kansen op bijvoorbeeld werk buiten de regio toe. Wanneer de ict verbetert (glasvezelnetwerk), stimuleert dat het ‘nieuwe werken’.

Door verbetering van de infrastructuur voor het woon-werkverkeer komen de jarenlange discussies over een extra spoorlijn naar Arnhem en een snelweg naar Enschede in een ander daglicht te staan. Ook de verbindingen binnen de Achterhoek zijn van belang. De buurtbus zorgt dat minder valide mensen en ouderen hun dagelijkse voorzieningen kunnen bereiken. Denk ook aan een snelle busverbinding tussen Winterswijk (via Duitsland) en Enschede, en een nieuwe buurtbusverbinding tussen Hengelo en Toldijk. Hoe meer knooppunten op verschillende manieren verbonden zijn, des te sterker en flexibeler het netwerk wordt. 

Actoren

Beleid dat alleen van bovenaf is opgelegd, gaat niet werken. Burgers moeten participeren om adequaat op demografische krimp te kunnen reageren. In Limburg trokken niet de gemeenten maar de schoolbesturen aan de bel over de terugloop van het aantal leerlingen in het basisonderwijs. Om het beleid van de netwerkstad vorm te geven is een combinatie van top-down- en bottom-up-bestuur noodzakelijk. Daarnaast zijn maatschappelijke organisaties en ondernemers nodig om de netwerkgedachte van de grond te krijgen. In de Achterhoek vat men dit samen in Agenda 2020, een samenwerkingsverband tussen de drie O’s: overheid, organisaties en ondernemers. De B van burgers wordt niet genoemd, terwijl zij een van de belangrijkste partijen zijn die moeten participeren in het proces.

De financiering van projecten binnen de netwerkstad is vandaag de dag geen zaak meer van de overheid, maar die kan wel initiatieven faciliteren. Bij de voorbereiding en financiering van ontwikkelingen zoeken partners met hetzelfde belang elkaar op. Door win-winsituaties te creëren, zijn mensen en partijen bereid tot participatie. Het is zaak ook breder te kijken dan alleen naar het oplossen van de krimpproblematiek, en combinaties te zoeken met thema’s als energiebesparing en intensivering van de zorg. In Groningen weten enkele supermarkten overeind te blijven door mensen met een beperking in dienst te nemen.

De Achterhoek is met Agenda 2020 een eind op weg om de krimp gezamenlijk tegemoet te treden. Het onderzoeksrapport Woonwensen & leefbaarheid in de Regio Achterhoek onderstreept dat voorzieningen en bereikbaarheid erg belangrijk zijn voor de inwoners. In de aanbevelingen wordt nogmaals benadrukt dat eventuele nieuwbouw van woningen gepland moet worden op locaties waar voorzieningen zijn en waar de ontsluiting en goede bereikbaarheid geregeld zijn. Dit sluit naadloos aan op de gedachte van de netwerkstad Achterhoek. Ook de ontwikkelingen omtrent de N18, de verbindingsweg met Enschede, passen binnen dit concept. Verder wordt gewerkt aan verbindingen met Duitsland, beschreven in de Atlas van de grensoverschrijdende kansen. In de bijeenkomsten ‘Samen Anders’ van Agenda 2020 zet de Achterhoek vooral in op bewustwording en urgentie van de situatie rondom de krimp. Inwoners en bestuurders gaan hierbij met elkaar in gesprek over mogelijke oplossingen. 

Samenwerken

De samenwerking tussen de Achterhoekse gemeenten is op gang gekomen. Dit is een goede uitgangspositie om de netwerkgedachte in praktijk te brengen. Daarvoor zijn veel partijen nodig en moet iedereen hetzelfde doel voor ogen houden. Over koppeling van de regio op verschillende schaalniveaus met omliggende regio’s wordt inmiddels gesproken. Ook de samenwerking met Duitsland heeft de aandacht. In welke vorm dat kan, is nog niet duidelijk. Hoe het knooppuntennetwerk ingevuld moet worden en welke verbindingen daarvoor gerealiseerd kunnen worden, is ook nog onderwerp van discussie. Het sleutelwoord is in ieder geval samenwerking op verschillende schaalniveaus, tussen verschillende knooppunten, tussen burgers en overheid en vooral vergaande grensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking in de Achterhoek. Dit geeft de grootste kans om tot oplossingen te komen en de vele kwaliteiten van het gebied te versterken. Misschien ligt hier wel Spies’ belangrijkste taak.