Rentenieren aan de Golf

Het sociaaleconomische dilemma van Oman

Staatsburgers in Oman hebben een bruin leven. Gratis onderwijs en zorg, land en huisvesting, geen belastingen en als het even kan een inkomen voor het leven. Die luxe wordt mogelijk gemaakt door olie- inkomsten en expatriates die de economie draaiend houden. De overheid probeert ook de Omani aan het werk te krijgen, maar dat valt tegen.

Oman heeft de laatste veertig jaar een ongekende sociaaleconomische groei doorgemaakt. Met de vondst van olie vanaf de jaren ’60 en het aantreden van sultan Qaboos bin Sai’d in 1970 begon een fase van snelle ontwikkeling waarbij grootschalig geïnvesteerd werd in de aanleg van infrastructuur, gezondheidszorg en onderwijs. De transitie van het land dat destijds tot de armste van de wereld behoorde, was ongekend. In 2010 had Oman de snelste verbetering wereldwijd van de human development index gerealiseerd. De HDI meet sociaaleconomische ontwikkeling af aan levensverwachting, genoten onderwijs en gemiddeld inkomen per capita. Waar veertig jaar terug de levensverwachting rond de 50 jaar lag, is deze nu gestegen tot 73. En waar begin jaren ’ 80 de bevolking gemiddeld drie jaar onderwijs genoot, is dit nu veertien jaar. De kindersterfte is sinds 1980 gedaald met bijna 90 procent. Een gemiddeld jaarinkomen van 24 duizend dollar per hoofd van de bevolking en een jaarlijkse economische groei van rond de 5 procent duiden op een voortdurende welvaartsgroei.

Maar het model waarop de sociaaleconomische ontwikkeling is gebaseerd, begint steeds meer barsten te vertonen. De sterke afhankelijkheid van olie-inkomsten en de dreigende olietekorten in de nabije toekomst brengen Oman in een wankele positie. Daarbij leunt het land zwaar op migranten om de economie draaiend te houden, er heerst een hoge werkloosheid onder de eigen bevolking, en de snelle bevolkingsgroei legt een grote druk op voorzieningen zoals onderwijs, en werkgelegenheid.

Rentenieren

Net als andere Arabische Golflanden is Oman een rentier state. De inkomsten van het land komen niet voort uit arbeid en productie, maar uit het genereren van inkomsten van buitenaf, ofwel ‘rente’. Voor Oman zijn dit de inkomsten van de uitvoer van olie en gas, momenteel goed voor meer dan de helft van het bruto nationaal product en 80 procent van de staatsinkomsten. In een renteniersstaat is de overheid de belangrijkste ontvanger van externe inkomsten, en verantwoordelijk voor de verdeling daarvan onder de bevolking. De staatskas wordt niet gespekt door binnenlandse productie en belastingen, maar door de ‘rente’ op de uitvoer uit natuurlijke hulpbronnen. In renteniersstaten draagt het overgrote deel van de bevolking niet bij aan het creëren van economische waarde. Ze bereikt welvaart door optimaal mee te delen in de extern gegenereerde staatsinkomsten.

Dit vertaalt zich in Oman in een tamelijk extreme verzorgingsstaat, met een breed scala gratis voorzieningen voor de bevolking, gratis land en huisvesting, het ontbreken van inkomsten- en vermogensbelasting, en voor velen een gegarandeerde baan bij de overheid. De lijst van voorzieningen en regelingen is indrukwekkend. Om te beginnen hoeven burgers in Oman niet te betalen voor onderwijs en gezondheidszorg. Dat geldt voor publieke scholen en overheidsziekenhuizen, maar ook voor de staatsuniversiteit waar studenten met de beste schoolresultaten gratis kunnen studeren en wonen. Daarnaast kan elke Omaanse staatsburger aanspraak maken op een stuk grond, waarop hij met een gunstige overheidslening een huis kan neerzetten (kader Urban sprawl). Water en elektriciteit zijn spotgoedkoop. Ook de benzine aan de pomp is zo zwaar gesubsidieerd dat de overheid op elke liter toelegt.

Maar mogelijk het sterkste kenmerk van het verzorgingsmodel is dat de staat zich ook ontfermt over de salarisstrookjes van haar onderdanen. Door continu banen te creëren bij de overheid heeft vrijwel elke Omaanse familie een gegarandeerd inkomen. Het leger en de politie bieden vooral plek aan laaggeschoolde Omani uit de binnenlanden. Hoger opgeleiden kunnen terecht bij ministeries en andere overheidsinstanties. Overheidsbanen zijn populair: het salaris is niet altijd gunstig, maar de arbeidsvoorwaarden zijn goed, met een aanstelling voor het leven, een solide pensioen na twintig jaar dienstverlening, en korte werkdagen van zes uur die het velen mogelijk maken er een lucratieve business bij te doen.

Expatriates

De vondst van olie en de modernisering van de staat brachten een enorme instroom van migranten op gang die emplooi vonden in de olieproductie, de aanleg van wegen, gebouwen en huizen, en de groeiende dienstensector. De bevolking in de Arabische Golfregio heeft het hoogste aandeel migranten ter wereld. In Qatar, Koeweit en de Verenigde Arabische Emiraten is de buitenlandse beroepsbevolking zelfs vele malen groter dan de autochtone bevolking. Sinds 1980 is in Oman het aandeel migranten (expatriates) gegroeid van 18 procent naar zo’n 30 procent vandaag de dag (kader Bevolkingsgroei en scheefgroei). Drie van de vier banen in het land worden door expats bezet.

De baangarantie voor Omani bij de overheid, en de import van arbeid voor hoog- en laagwaardig werk in de dienstensector en de bouw hebben geresulteerd in een sterk gesegmenteerde arbeidsmarkt. In de publieke sector werken bijna uitsluitend Omani, in de private sector vullen zij slechts 12 procent van de banen. Expats zijn hier de motor – als bouwvakkers, fabrieksarbeiders, winkelpersoneel, huishoudsters, maar ook ingenieurs en geologen, IT-specialisten en topmanagers. De nationale economie zag in 2011 zeven miljard US dollar aan remittances naar het buitenland verdwijnen

Omanisatie

Vanwege de sterke afhankelijkheid van geïmporteerde arbeid voert de overheid sinds de jaren ’90 een beleid van ‘Omanisatie’. Ze wil de arbeidsparticipatie van de eigen burgers bevorderen door scholing en training, en een systeem van quota en boetes voor bedrijven die te weinig Omani in dienst hebben. Maar migranten zijn ruim voorhanden, goedkoper en makkelijker in te zetten, en vaak beter opgeleid. Bovendien wachten veel Omani net zo lang met werken tot ze een baan bij de overheid bemachtigd hebben. De media leveren sinds kort milde kritiek op dit negatieve arbeidsethos. Wekelijks staan er in de krant berichten als: ‘Het ministerie van Arbeid heeft 237 werkzoekenden uitgenodigd voor een sollicitatie gesprek. Slechts 37 kwamen opdagen en veertien accepteerden een baan’. In een land waar men opgroeit met een Srilankaanse nanny, een Egyptische leraar, een Indiase straatveger en Filipijnen achter de toonbank, heerst de hardnekkige overtuiging dat je bepaalde banen nu eenmaal overlaat aan anderen.

Ondertussen neemt de werkloosheid onder Omani schrikbarend toe. Elk jaar betreden zo’n 45 duizend schoolverlaters de arbeidsmarkt. De komende jaren worden dit er alsmaar meer. De kinderen uit de geboortegolf van de jaren ’ 80 en ’ 90 (kader Bevolkingsgroei en scheefgroei) studeren de komende jaren af en voeren de druk verder op. Bovendien is hoger onderwijs voor Omani nu eerder regel dan uitzondering. De bevolking is hoger opgeleid, maar de arbeidsmarkt lijkt zich niet aan te passen. De publieke sector is inmiddels verzadigd en kan de werkzoekenden niet langer opvangen. Het IMF schat dat 24 procent van de Omani momenteel zonder baan is.

Het Omanisatiebeleid faalt op meerdere fronten. Tussen 2003 en 2010 groeide het aandeel migranten van 23 tot 28 procent. In de private sector werkt het beleid een kunstmatige vraag naar Omani in de hand. Om te voldoen aan de quota, en boetes te ontlopen, hebben veel bedrijven een leger aan Omaanse receptionistes, chauffeurs, bewakers en ander laagbetaald personeel in dienst. De salarissen zijn laag, het personeelsverloop is hoog. De quota hebben een negatief effect op de werksfeer en arbeidsproductiviteit – receptionistes die zich zichtbaar vervelen en ondersteunend personeel dat niet gemotiveerd is. Niet hun kwaliteit of productiviteit maar het Omaanse staatsburgerschap rechtvaardigt hun aanwezigheid.

Staatsburgerschap

Staatsburgerschap als economisch goed is een sleutelkenmerk van de renteniersstaten van de Arabische Golf. De voorzieningen van de verzorgingsstaat en de verdeling van de olie-inkomsten zijn enkel bestemd voor staatsburgers. Migranten zijn uitgesloten van deze voordelen en vrijwel niemand kan zich laten naturaliseren – zelfs niet na twintig of dertig jaar dienstverlening. Veel Omani zetten hun staatsburgerschap ook in door als zogenoemde sponsor te fungeren van niet-Omaanse bedrijven en buitenlandse investeerders die zonder hen niet kunnen opereren. Het is een lucratief businessmodel waarbij de sponsor een groot deel van de bedrijfswinst opstrijkt, terwijl migranten het werk doen.

Het sociaaleconomische ontwikkelingsmodel van Oman wankelt echter. Werkloosheid in combinatie met een jonge bevolking zal de druk op banen, huizen, gezondheidszorg en andere voorzieningen de komende jaren opvoeren. ’s Lands economie is sterk afhankelijk van olie en geïmporteerde arbeid. Het werkgelegenheidsbeleid wordt continu ondermijnd door de verleidingen van het welvaartsmodel. Een voortdurende investering in onderwijs, het stimuleren van de private sector en ondernemerschap, en het verder ontwikkelen van niet-oliegerelateerde economische sectoren zoals industrie, havens, logistiek en toerisme moeten in de toekomst steviger ankers bieden.

De staat moet ondertussen voorzichtig manoeuvreren. Toen Oman in 2011 een milde versie van de Arabische lente beleefde, werden in alle haast duizenden nieuwe banen bij de overheid gecreëerd om demonstranten tevreden te stellen. Sinds deze demonstraties heeft de overheid gezorgd voor zo’n honderdduizend nieuwe banen in zowel de publieke als private sector. Ook gingen het minimumloon en de werkloosheidsuitkering omhoog. Het illustreert hoe een renteniersstaat de ‘rente’ als politiek middel kan inzetten.

Sultanisme

Er is veel geschreven over het mogelijke verband tussen olie en autocratische regimes, waarbij vaak de conclusie wordt getrokken dat staatshoofden met oliedollars hun bevolking tevreden houden en politieke verantwoording afkopen. Hoe meer olie, des te minder vrijheid. Maar dit is te kort door de bocht. Oman is nooit een democratisch land geweest – ook vóór de vondst van olie niet. Hier is sultanisme de staatsvorm. In Oman is het niet per se de olie die de totstandkoming van een democratische staat ondermijnt, maar een eeuwenoud sociaal, cliëntelistisch contract tussen sultan en volk. De sultan is verantwoordelijk voor het welzijn van zijn volk, in ruil voor loyaliteit en erkenning van zijn gezag. Deze oude ‘overeenkomst’ tussen volk en leider verklaart ook waarom de Arabische lente in Oman meer een uiting was van ontevredenheid om economische redenen dan om politieke redenen. Wel kan de sultan de olie-inkomsten in zijn voordeel laten werken. Hij kan de wederzijdse afhankelijkheid versterken via de verdeling van olie-inkomsten onder de bevolking in de vorm van gratis onderwijs, huisvesting, land en gezondheidszorg, en werkgelegenheid. Binnen deze traditionele politieke kaders, rente-afhankelijke economische kaders en beleidskaders van onderwijs, werkgelegenheid en economische diversificatie moet de toekomst van Oman gestalte krijgen.

Marike Bontenbal werkt bij de German University of Technology in Oman als Assistent Professor in het Department of Sustainable Tourism and Regional Development. In onderwijs en onderzoek houdt zij zich bezig met stedelijke en regionale ontwikkeling, arbeidsmarkt en bevolkingsvraagstukken van de Arabische Golflanden. Zij promoveerde in 2009 bij International Development Studies van de afdeling Sociale Geografie en Planologie aan de Universiteit Utrecht