Water laat zich niet (be)sturen door een provincie

Elke vier jaar bij de waterschapsverkiezingen speelt dezelfde vraag: Kunnen we de waterschappen in de provincies laten opgaan? Dat scheelt geld en gedoe. Vaak komt deze vraag van provinciebestuurders, oud-Statenleden of mensen die in het stemhokje van het verkeerde waterschap staan. Toch blijkt de huidige situatie de beste.

Zo wil Tom Aalfs (oud-Statenlid D66) een fusie van de provincie Zeeland en Waterschap Scheldestromen. Hij vindt voornamelijk het waterschap als vierde bestuurslaag overbodig. Onderzoek door het IPO, het Interprovinciaal Overleg, uit 2010 wees uit dat er honderden miljoenen op bestuurlijk niveau kunnen worden bespaard met een fusie.

In Zeeland is dit wellicht een discussie waard, omdat daar de grens van de provincie samenvalt met die van het waterschap. In de rest van het land is het echter moeilijk om de waterschappen te laten opgaan in de provincies, omdat de grenzen van beide bestuursorganen daar niet overeen komen. Om te begrijpen waarom dat zo is, moeten we naar het ontstaan van beide overheden en hun grenzen kijken.

Samen met water omgaan

De eerste ‘waterschappen’ ontstonden in de 12e eeuw in Utrecht. Dit gebeurde na een conflict over afwatering tussen de Aartsbisdom van Utrecht en de graaf van Holland nadat de uitmonding van de Oude Rijn bij Katwijk werd versperd door zand. Provincies bestonden toen nog niet, wel hun voorlopers: de gewesten. Dat waren kleine vorstendommen (of een Aartsbisdom in het geval van Utrecht).

De eerste waterschappen bestonden uit groepjes landeigenaren of boeren die samen een afwateringsgebied met een waterwerk beheerden: in eerste instantie een uitwateringssluis, later een molen of gemaal. Die waterschappen waren erg klein, zoals de polders Bonrepas en Noord-Zevender bij Schoonhoven. De boeren bepaalden samen hoe hoog of hoe laag ze het waterpeil wilden hebben en betaalden samen de bouw en het onderhoud van hun molen of gemaal. Met het juiste waterpeil is het droog genoeg om het land te kunnen bewerken, maar ook nat genoeg dat er niet te veel bodemdaling plaatsvindt.

Het eerste officiële waterschap, onder leiding van een dijkgraaf, is het Hoogheemraadschap van Rijnland. Dit werd in 1255 opgericht in opdracht van graaf Willem II van Holland en had slechts één verantwoordelijkheid: de boezem beheren. Dit is het water waar de molens van meerdere polders op uitmalen. Het was van groot belang dat het waterpeil goed was: te hoog en de molens kunnen hun water niet kwijt, te laag en de dijken worden onstabiel. Later kwamen er meer officiële waterschappen, met elk hun eigen taak. Halverwege de vorige eeuw hadden we nog honderden van dit soort specialistische waterschappen, maar de afgelopen decennia zijn deze gefuseerd tot de huidige 21. Vanaf 2005 hebben zij allemaal dezelfde taken: zorgen voor veilige dijken, droge voeten en schoon water.

Waar ligt de grens?

De grens van een waterschap is grotendeels gebaseerd op de fysieke omgeving. Waterschappen bestrijken volledige stroomgebieden en polders, waardoor de grens op een waterscheiding komt te liggen. In veen- en kleigebieden zijn dit dijken. In zandgebieden worden de grenzen gevormd door natuurlijke waterscheidingen tussen de stroomgebieden van beken en rivieren. Zo heb je ten oosten van  de Utrechtse Heuvelrug het stroomgebied van de Eem en ten westen dat van de Kromme Rijn, Vecht en Oude Rijn.

Maar hoe zit het dan met de boezem als grens? Meerdere waterschappen malen daar op uit, één van hen is beheerder. Er zijn afspraken met de niet-beherende partijen hoeveel water zij mogen uitmalen. De grens ligt op de oever van dat boezemwater, waar de dijk van het andere waterschap begint. Bij de grote wateren, zoals het IJsselmeer en de Lek, ligt de grens van de waterschappen in het midden van het water. De waterschappen beheren namelijk die grote wateren niet, dat doet Rijkswaterstaat.

Soms zijn er toch waterverbindingen tussen de waterschappen. Deze worden gekenmerkt door een kunstwerk. Dit is geen schilderij of standbeeld, maar een object (een werk) gemaakt door de mens. Sommige werken kunnen het waterpeil beïnvloeden, zoals gemalen, stuwen, inlaten en sluizen. Hierdoor kunnen aangrenzende waterschappen elk een eigen waterpeil hanteren. Ze willen immers allebei dat hun gebied niet te nat of te droog is. Zo’n kunstwerk is dan een kleine waterscheiding.

Een band met de omgeving

Nu weten we hoe de grenzen zijn gevormd bij de waterschappen. Hoe zit het met grenzen van de provincies? Die ontstonden vanuit de grenzen van de vroegere gewesten en hun veroveringen. De fysieke omgeving speelt een rol, maar politiek en economie zijn belangrijker.

Het is daardoor niet altijd simpel. De grenzen worden gevormd door de grote wateren, de nabijheid van een grote stad, cultuurhistorische binding of politiek gek(r)onkel. Neem de gemeente Vijfheerenlanden, dat ondanks dat het aan de overkant van de rivier de Lek ligt toch bij de provincie Utrecht hoort. De inwoners van de gemeente hebben een sterkere economische band met Utrecht dan met Rotterdam.

Naast economische redenen speelt een band met de omgeving ook een rol. Toen enkele jaren geleden ideeën opkwamen voor een superprovincie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland wilde de gemeente Woerden daar geen onderdeel van worden. Woerden wilde terug naar de provincie Zuid-Holland, waar zij tot 1989 ook onderdeel van uit maakte. Waarom? De gemeentes waarmee Woerden graag samenwerkt liggen voornamelijk in Zuid-Holland en samenwerking en afstemming gaat makkelijker als je bij dezelfde provincie hoort. Voor Woerden betekent bijvoorbeeld buurplaats Bodegraven in Zuid-Holland een stuk meer dan het (voor hen) verre Lelystad dat in dezelfde superprovincie zou komen te liggen. In 1989 wilde Woerden eigenlijk ook liever bij Zuid-Holland blijven, maar Utrecht heeft toen hard gelobbyd om Woerden in de provincie te krijgen wegens economische voordelen.

De grenzen komen niet overeen

Provincie- en waterschapsgrenzen hebben dus een eigen reden voor de ligging: fysisch tegenover politiek en economisch. Er zijn plekken waar dit overeenkomt, zoals in Zeeland. Maar op de meeste plekken komen de grenzen niet overeen. Kijk bijvoorbeeld naar de grens tussen  de waterschappen Rijnland en De Stichtse Rijnlanden. In de buurt – maar niet op dezelfde plek – ligt de grens tussen Zuid-Holland en Utrecht. 

De grenzen gelijktrekken

Is het mogelijk om de grenzen van provincies aan te passen aan die van waterschappen? Dat betekent dat er veel provincies bij komen. Er liggen echter ook steden op die grenzen. Zo zouden Bodegraven en Amsterdam in tweeën worden geknipt en Rotterdam komt zelfs bij drie verschillende overheden terecht. Dat is niet alleen onpraktisch, ook moeten er dan extra besturen en ambtenaren bij komen. Dat kost waarschijnlijk meer ‘geld en gedoe’, dan het huidige ‘geld en gedoe’ wat nu wordt genoemd als reden voor de fusie.

En wat als we de wens van oud-Statenleden oppakken en het andersom doen: waterschapsgrenzen gelijktrekken met die van provincies? Dat levert lastige situaties op. Een voorbeeld: de provinciegrens in de regio rond Woerden en Bodegraven, tussen Utrecht en Zuid-Holland, steekt ruim honderd keer het water over. Als de provincie verantwoordelijk wordt voor het waterbeheer dan zouden er veel kunstwerken bij moeten komen, anders kan de provincie haar eigen water niet beheren. Al deze extra kunstwerken moeten onderhouden en gestuurd worden. Dit zal een dure oplossing zijn.

De provincies zouden het water ook met rust kunnen laten en geen kunstwerken bouwen. Dan moeten ze over elke sloot met elkaar afstemmen wat het waterpeil mag zijn. Dat kost de provincies meer tijd (en geld) dan dat het ons nu kost om een extra stembiljet invullen als we toch al in het stemlokaal zijn voor de provinciale verkiezingen.

Minder geld en gedoe

De effecten van klimaatverandering worden door de waterschappen gevoeld en zij moeten daar op inspelen. Daardoor zijn ze de laatste tijd vaker te zien in de media. Ze zijn wat minder onbekend geworden en wellicht daardoor minder onbemind. De opkomst bij de vorige waterschapsverkiezingen (2019) was een stuk hoger dan die bij de verkiezingen vier jaar eerder. De vraag naar een fusie komt ook minder vaak naar voren. Gezien de moeilijkheden die zouden ontstaan bij het verleggen van de grenzen mogen we daar blij mee zijn.

Geld bleek daarnaast ook geen reden om tot een fusie over te gaan. Van alle belastingen die je betaalt gaat er 2 promille naar de waterschappen. Dat is minder dan het internetabonnement kost, dat je hebt gebruikt om dit artikel te kunnen lezen.

BRONNEN

• GroenLinks Zeeland
• Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden
• Kadaster
• Pdok.nl