De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) is de VN-organisatie op het gebied van volksgezondheid en heeft een belangrijke stem in de meningsvorming en advisering over infectieziekten. Ze monitort en deelt informatie over epidemieën en pandemieën, maakt plannen en houdt ook bij in hoeverre landen op eventuele uitbraken zijn voorbereid. Maar de organisatie mist de doorzettingsmacht om zelf veel acties uit te voeren en regels bindend op te leggen. De WHO adviseert, landen nemen maatregelen.
De WHO is in 1948 opgericht en zetelt in Genève. Fondsen komen uit verplichte bijdragen van de lidstaten en vrijwillige bijdragen van lidstaten en andere organisaties. De WHO wordt tot nu toe voor een belangrijk deel (15 procent) gefinancierd door de Verenigde Staten (maar president Trump heeft de betalingen voorlopig opgeschort vanwege vermeende wanprestatie tijdens COVID-19), met de Bill and Melinda Gates Foundation als goede tweede. De betalingen van lidstaten van de EU worden zelden bij elkaar opgeteld. Voor de verplichte uitgaven geeft de EU zo bijna even veel als de VS. Voor de vrijwillige bijdragen – die veel groter zijn – waarschijnlijk minder. Om de vergelijking compleet te maken is de verplichte contributie van China net iets groter dan die van Duitsland, maar de Chinese vrijwillige contributie te verwaarlozen (Nederland geeft 3 keer zo veel, Duitsland ruim 20 keer, de VS ruim 60 keer). China heeft echter steeds meer invloed als vertegenwoordiger van de niet-westerse wereld. De Ethiopiër Tedros Adhanom Ghebreyesus werd als kandidaat van de Afrikaanse Unie met steun van China gekozen tot directeur-generaal in 2017 en sprak zich in een van zijn eerste redes na zijn verkiezing lovend uit over de plannen van President Xi voor een nieuwe Gezondheid Zijden Route.
De WHO is nauw verbonden met de specialisten die op dit gebied als adviseurs van nationale regeringen optreden. Het allerbelangrijkst was lange jaren het Amerikaanse Centers for Disease Control and Prevention (CDC) in Atlanta. Dit speelde ook buiten de grenzen van de VS een essentiële rol in de bestrijding van ziekten als hiv en ebola. Die rol werd al vanaf het begin van het presidentschap van Trump verminderd.
In Nederland is er het RIVM, dat nauw samenwerkt met de WHO en haar Europese tak WHO-EURO. Ter illustratie: 9 van de 17 WHO Collaborative Centres zijn ondergebracht bij het RIVM.
Sinds 2004 fungeert het European Centre for Disease Prevention and Control gevestigd in Stockholm als agentschap van de Europese Unie. Het is gemodelleerd naar het voorbeeld van de Amerikaanse CDC maar kleiner. Het is nauw verbonden met WHO en RIVM.
Besturen in een pandemie
Tussen gesloten landsgrenzen en Europese herstelfondsen
In de eerste weken dat de pandemie zich over Europa verbreidt, is alle aandacht op eigen land gericht. EU-lidstaten sluiten grenzen, kapen maskers en beademingsapparaten voor elkaars neus weg en Nederland ruziet met Italië over eurobonds. Waar bleef de EU?
Staatsbesturen, maar ook besturen van gemeenten, provincies en regio’s staan bij een nieuwe infectieziekte voor moeilijke geografische keuzes: grenzen sluiten, besmettingen traceren, individuen afzonderen, in het algemeen afstand houden en fysiek contact verminderen. Tegelijk moeten ze het hoofd bieden aan alle problemen die daarbij rijzen. Bij de Europese Unie is het al niet anders. We volgen de gebeurtenissen tot eind april, voortbouwend op de reconstructie van de eerste twee maanden door 22 journalisten op de website Politico Europe.
WHO slaat alarm
Op 31 december 2019 wordt de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) vanuit China in kennis gesteld van een geval van infectie met een nieuwe vorm van longontsteking in Wuhan. De Chinese overheid is er dan – eerst lokaal en later nationaal – al een maand mee geconfronteerd. Dat geeft later aanleiding tot veel discussie en kritiek.
Op 22 januari komt het Emergency Committee van de WHO bijeen en de dag erop isoleert de Chinese overheid Wuhan en vijftien andere grote steden in de provincie Hubei van de buitenwereld. Het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) in Stockholm reageert op 24 januari met het bericht er vertrouwen in te hebben dat de EU voldoende is voorbereid. In Nederland roept Jaap van Dissel van het RIVM dan het Outbreak Management Team bij elkaar – in de eerste plaats om meer informatie over de nieuwe ziekte te verzamelen.
Op 30 januari verklaart de WHO de verspreiding van het corona virus tot public health emergency of international concern, internationale noodtoestand. De twee meest betrokken leden van de Europese Commissie (gezondheid en rampenbestrijding) activeren het interne protocol voor de reactie op een crisis. Brussel zelf is op dat moment nog in de ban van het geëmotioneerde afscheid van de Britse afgevaardigden in het Europees Parlement.
Oproep Italië
Italië wordt dan al geconfronteerd met een groeiend aantal besmettingen en vraagt om een bijeenkomst van de gezondheidsministers aan de tijdelijk voorzitter van de ministerraad Kroatië. Maar de Kroatische gezondheidsminister is in eigen land net door de eerste minister uit zijn ambt gezet vanwege een onroerendgoedkwestie. De vergadering vindt pas twee weken later plaats, op 13 februari.
Ondertussen bespreken ambtenaren van de lidstaten in Brussel of iedereen beschikt over voldoende beschermingsmiddelen en bedden op de intensive care. Slechts vier landen geven aan dat er mogelijk problemen kunnen rijzen.
De ministers zijn op de vergadering van 13 februari niet geneigd tot verdere onderlinge coördinatie. Het ECDC heeft hen verzekerd dat er in Europa voldoende laboratoriumcapaciteit is om testen uit te voeren (de beschikbaarheid van voldoende testsets komt blijkbaar niet ter sprake) en waarschuwt te zorgen voor voldoende beschermingsmiddelen en ic-bedden. De strategie moet in de eerste plaats inperking van het virus zijn. De afgevaardigde van de WHO vestigt de aandacht op de situatie in Afrika, dat slechts beschikt over twee laboratoria op het hele continent.
Op 24 februari beleggen de twee eurocommissarissen voor gezondheid en rampenbestrijding een persconferentie over een extra bijdrage van 114 miljoen euro aan de WHO voor de coronavirusbestrijding, en 15 miljoen voor het optuigen van testlaboratoria in Afrika.
De journalisten zijn echter meer geïnteresseerd in de situatie in Noord-Italië, waar inmiddels universiteiten sluiten, evenementen worden afgelast en elf gemeenten in de quarantaine gaan. De pers informeert vooral naar mogelijke consequenties voor de Schengenzone. De EU-woordvoerders blijven erop hameren dat het coronavirus een mondiaal probleem is.
De afspraak elkaar beschermingsmiddelen te sturen bij nood, blijkt een papieren werkelijkheid
Op 25 februari komen de gezondheidsministers van Italië en de omliggende lidstaten in Rome bijeen. Zij concluderen dat het geen zin heeft in dit stadium de grenzen geheel te sluiten. De dag erop, 26 februari, reizen de Europese commissaris voor gezondheid en specialisten van de ECDC en WHO af naar Rome. Zij verklaren dat een situatie zoals in Lombardije overal in Europa had kunnen optreden en benadrukken dat er geen reden is voor paniek. De voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, geeft aan het eind van de dag een update over de kwestie in Europa en kwalificeert het risico ‘laag tot matig’. Daarna vliegt ze als gepland met nagenoeg de voltallige commissie naar Addis Abeba voor een top met de Commissie van de Afrikaanse Unie om de banden aan te halen. Op 28 februari keert ze spoorslags terug vanwege een nieuw conflict met president Erdogan van Turkije, die de grenzen met Griekenland dreigt te openen en migranten richting EU wil doorlaten.
Europees voorland
Op diezelfde 28 februari breekt in Brussel het inzicht door dat de EU niet bij machte is de uitbraak in Lombardije en daarmee ook de zich snel verspreidende ziekte in het algemeen het hoofd te bieden. De Italiaanse regering roept de collega-lidstaten op om conform eerder gemaakte EU-afspraken maskers, schorten en brillen te sturen. Er volgt een ongemakkelijke stilte. Gezondheid is van oudsher een eigen domein voor de lidstaten. Er zijn dus helemaal geen voorraden op EU-niveau. En eigenlijk ook niet op het niveau van de lidstaten. Over de goederen waarom het hier draait, beslissen ziekenhuizen namelijk zelf – dat is niet landelijk geregeld. De EU-afspraken betreffen dus een papieren werkelijkheid.
Op 2 maart komt de ECDC met een nieuwe beoordeling van de situatie: de risico’s voor de gezondheidsvoorzieningen in de EU worden nu ‘matig tot hoog’ genoemd. Bestuurlijk Brussel schrikt op. Von der Leyen richt een aparte crisiseenheid op en de Kroatische voorzitter van de Raad zet de coördinatie voor een politieke reactie op de crisis in de hoogste stand. De focus lijkt echter nog steeds gericht op het virus als mondiaal probleem: er gaat 5 miljoen euro naar de WHO voor hulp in Iran, dat ook zwaar van het virus te lijden heeft.
Ondertussen kijken steeds meer ogen in Brussel naar Italië. Welke lidstaat zal als volgende getroffen worden? In Nederland valt de eerste dode drie dagen later, op 5 maart. Von der Leyen en de voorzitter van de Europese Raad Charles Michel hebben de handen echter vol aan de problemen met Erdogan.
Ieder voor zich
Begin maart proberen de grote twee in de EU, Frankrijk en Duitsland, schaarse beschermingsmiddelen vast te houden voor gebruik in eigen land. Er volgen heftige disputen tussen gezondheidsministers over inbreuken op het vrije verkeer van goederen en de noodzaak van onderlinge solidariteit. De ECDC dringt inmiddels sterk aan op meer capaciteit op de intensive care.
Op 8 maart zet premier Conte de regio’s Lombardije, Veneto en Emilia Romagna in isolement en de dag erna heel Italië. Op 10 maart luidt de Italiaanse ambassadeur in Brussel de noodklok en is er direct contact tussen de Italiaanse premier Conte en Von der Leyen. Michel belegt diezelfde dag een videoconferentie waarin de Europese Raad vier pijlers overeenkomt in een gezamenlijke reactie op de pandemie: (1) inperking van het coronavirus (met alle nadruk op testen), (2) voldoende medische uitrusting voor alle lidstaten, (3) beheersing van de sociaaleconomische consequenties en (4) ondersteuning van onderzoek naar vaccins en andere medische middelen. Ook stemt de Raad in met de besteding van 7,5 miljard euro uit de structuurfondsen voor maatregelen tegen covid-19. Het Europees Parlement keurt dat later via videoschermen goed.
In Genève verklaart de WHO op 11 maart dat er officieel sprake is van een pandemie.
Op 12 maart geeft het ECDC aan dat inperking van het virus niet langer het enige antwoord kan zijn en dat andere lidstaten de weg van Italië moeten volgen: afstand houden, scholen dicht en een verbod op grote bijeenkomsten.
Diezelfde dag blokkeert de Slovaakse regering de buitengrenzen en stelt een lockdown in voor veertien dagen. Nederland sluit die avond de universiteiten en verbiedt evenementen met meer dan honderd mensen. De overheid vraagt iedereen als het kan thuis te werken, en verplicht na het weekend ook horeca en scholen te sluiten. Ook andere lidstaten nemen, ieder voor zich, maatregelen. Van onderlinge coördinatie lijkt geen sprake. In zuidelijk Europa zijn de opgelegde regels het meest drastisch voor de individuele bewegingsvrijheid. In Centraal Europa gaan de landsgrenzen dicht. Zelfs over het afstand houden bestaat geen eenduidigheid: 1 meter in Frankrijk en Italië (WHO-advies), het dubbele in Denemarken en Engeland, en 1,5 meter in Nederland, België en Duitsland. Zweden kiest als enige voor afstand houden maar zonder sluitingen (kaart).
In het weekend van 14 en 15 maart delibereert Von der Leyen met haar staf 28 uur over richtlijnen voor de gang van zaken rond interne grenzen en om niet-essentiële reizigers van buiten de unie voorlopig de toegang tot de EU te ontzeggen. Op maandag 16 maart presenteert ze haar voorstellen. De dag erop, 17 maart, belegt Michel een videoconferentie met de 27 regeringsleiders, die de richtlijnen goedkeuren. Daarmee is de Schengenzone, die op diverse plekken serieus dreigt te worden ondermijnd, weer veilig gesteld.
Sociaaleconomische consequenties
De derde pijler van de EU-aanpak, beheersing van de sociaaleconomische consequenties van de pandemie, komen op 10 maart voor het eerst aan de orde in de vergadering van de Europese Raad (zie boven). De week ervoor is die kwestie ook al nadrukkelijk verschenen op de agenda’s van de lidstaten. Ook daar vreest men nu de gevolgen van ingestelde lockdowns voor het bedrijfsleven en alle inkomens uit werk.
Regeringen kondigen onmiddellijke steunmaatregelen aan bij de lockdowns en breiden die later uit. In Duitsland werken kanselier Merkel en de ministers Scholz (financiën) en Altmaier (economische zaken) aan een serie steunmaatregelen die de Duitse fiscale en economische governance volledig op zijn kop zetten. Het gaat om een pakket ter waarde van een kwart van het nationaal inkomen, dat direct leidt tot een fors tekort in de jaarlijkse begrotingen en de staatsschuld ver zal doen oplopen. Ook de Europese regels over staatssteun aan het bedrijfsleven zullen met voeten worden getreden. Op 25 maart stemt het Duitse Parlement in met de voorgestelde maatregelen.
Op hetzelfde moment komt ook de Nederlandse regering met een omvangrijk steunpakket, waarvoor minister van Financiën Wopke Hoekstra uit zijn diepe zakken put. Of het genoeg is, zal nog moeten blijken. Iets dergelijks gebeurt ook in andere Europese landen. De belabberde staat van de overheidsfinanciën in Italië en Spanje – de landen die het hardst getroffen zijn in aantallen slachtoffers – laat maar beperkt ruimte voor hulp aan bedrijven en werkzoekenden. Lenen is voor deze landen ook veel duurder.
Intussen wordt ook op Europees niveau aan sociaaleconomische maatregelen gewerkt. De Europese Commissie kondigt op 20 maart aan de begrotingsregels van het Stabiliteits- en Groei Pact (met als norm: een overheidstekort van maximaal 3 procent en een staatsschuld van 60 procent van het bbp) voorlopig on hold te zetten. De Europese Centrale Bank heeft dan al een nieuwe hulplijn aangelegd en roept alle lidstaten op onverwijld met hulpgeld over de brug te komen. En daar geven de landen, ieder afzonderlijk, gehoor aan.
Zelfs het afstand houden verschilt: 1 meter in Frankrijk en Italië, 1,5 meter in België, Duitsland en Nederland en 2 meter in Denemarken en Engeland
Op 26 maart vergadert de Europese Raad opnieuw over het coronavirus, met dit keer de nadruk op de dramatische sociaaleconomische gevolgen en gepaste financiële maatregelen. Na een langdurige videoconferentie kunnen de leden het echter niet eens worden over het slotcommuniqué. Het grootste struikelblok vormen de Italiaanse premier Conte en zijn Spaanse ambtgenoot Sánchez, die hartstochtelijk pleiten voor de uitgifte van coronabonds, obligaties waarmee de lidstaten gezamenlijk hun uitgaven voor de bestrijding van de coronacrisis kunnen financieren. Zouden ook de noordelijke lidstaten meedoen, dan drukt dat de rente en wordt lenen voor zuidelijke staten goedkoper. Het bezwaar van de noordelijke lidstaten is dat deze schuldpapieren resulteren in nieuwe gezamenlijke schulden van de eurolanden of zelfs van alle lidstaten. Zónder dat daaraan voorwaarden zijn verbonden voor de lenende landen.
Ten slotte wordt de eurogroep – de ministers van financiën van landen met de euro – gevraagd met een werkbare oplossing te komen. De Europese Commissie krijgt het verzoek een strategie te bedenken voor een gecoördineerde exit van alle lidstaten uit de verschillende noodmaatregelen.
Steunpakket
De eurogroep komt op 8 april uiteindelijk een steunpakket overeen van ruim 540 miljard euro. Daarvoor doet men onder andere een beroep op het Europese noodfonds ESM dat tijdens de vorige eurocrisis is ingesteld (240 miljard), plus een bijdrage van de Europese Investeringsbank EIB (200 miljard) aan kredieten voor het midden- en kleinbedrijf, en een fonds in beheer bij de Europese Commissie, waar lidstaten geld kunnen lenen om regelingen voor werktijdverkortingen te financieren (100 miljard). Zo wordt de deur naar eurobonds (dan wel coronabonds) dichtgehouden – dit vooral na heftig verzet van de Nederlandse minister van Financiën. Wel wordt een kier opengehouden voor verdere discussie over nieuwe financiële instrumenten.
Op 23 april stemt de Europese Raad in met de voorstellen van de eurogroep. Dit kan dus op korte termijn tot grote uitgaven leiden.
Voor een beslissing over verdere uitgaven wordt nu in de eerste plaats gekeken naar de Europese Commissie: die moet komen met concrete plannen en prijskaartjes. Op basis daarvan komt de Europese Raad opnieuw bijeen. Daar zal dan ook over de financiering (kredieten of giften) besloten moeten worden. Ook hier zal het om grote bedragen gaan.
Terwijl de Nederlandse regering aan oude zekerheden vasthoudt en zich blijft profileren als woordvoeder van de tegenstanders van eurobonds, is Angela Merkel doordrongen van het historische moment. Duitsland is niet alleen de grootste en economisch belangrijkste lidstaat, het is in de tweede helft van 2020 ook voorzitter van de Raad van de EU. Niemand twijfelt eraan dat Merkel haar stempel zal drukken op haar laatste Europese voorzitterschap.
Exit-strategie
Op verzoek van de lidstaten brengt de Europese Commissie op 15 april een stappenplan uit voor opheffing van de COVID-19-inperkingsmaatregelen. De Commissie legt daarbij de nadruk op geleidelijkheid, verbindt duidelijke voorwaarden aan vervolgstappen en dringt erop aan respect en solidariteit met de buren te betrachten.
In een nieuwe zitting de dag erop, 16 april, erkent Von der Leyen expliciet dat de EU niet aan de zijde van Italië heeft gestaan bij het begin van de crisis en biedt daarvoor namens de EU haar verontschuldigingen aan. Zij neemt tegelijkertijd krachtig stelling tegen de roep van populisten gericht tegen de Europese Unie, en verzekert dat het bestuur van de EU nu voluit bezig is een gezamenlijk antwoord op de crisis te vinden. Kortom, na een begin waarin men ernstig in de war is en bij herhaling mistast, raakt de EU in de loop van april weer op stoom. Daarbij komt als altijd veel afstemming met de lid staten kijken. Gelaagd bestuur is zeker in een pandemie een ingewikkelde opgave. Ook waar competenties tussen bestuurslagen in federale vorm verdeeld zijn, treden ernstige conflicten op (denk aan de clash tussen de president en gouverneurs in de Verenigde Staten en in Brazilië).
En bij een pandemie blijft een capabel orgaan met voldoende middelen en legitimiteit op wereldschaal van cruciaal belang. Het wereldwijde professionele netwerk van epidemiologische artsen en andere deskundigen dat zich in en rond de WHO met deze kwesties bezig houdt, loopt momenteel ernstige averij op door politieke onenigheid tussen China en de Verenigde Staten. Of de andere deelnemers, inclusief de EU, in staat zijn beide giganten in toom te houden, is zeer de vraag.
BRONNEN
Herszenhorn, D.M. & S. Wheaton 2020. How Europe failed the coronavirus test. Politico Europe, 4 april 2020.