De positie van West-China. Tussen droombeeld en schrikbeeld

De Western Development Strategy, met mega-investeringen in het westen van China, voldoet tot nu toe niet aan de verwachtingen. Een belangrijke pijler van Xi’s Chinese Droom is het Belt and Road Initiative. De realisering lijkt een lastige opgave met vele voetangels en -klemmen. De etnische kwestie is er één van.

West-China spreekt tot de geografische verbeelding. Het is een enorm gebied met eindeloze vlakten, afgewisseld door bergruggen en diepe kloven en bewoond door zeer diverse bevolkingsgroepen. Sommige hebben hier diepe historische wortels, andere zitten er nog maar enkele tientallen jaren. Het is een gebied met ongekende mogelijkheden, die in toenemende mate worden verkend en benut, maar ook een gebied dat zich slechts met grote inspanning laat veroveren en benutten.

Door de grote diversiteit is West-China lastig af te bakenen. Een vluchtige terugblik in de geschiedenis leert ons dat de regio nu eens buiten het Chinese Rijk lag en op afstand werd gehouden vanwege de dreigingen vanuit de barbaarse wereld. Dan weer was het onderdeel van een expanderend keizerrijk, waardevol voor kolonisatie en handel. Anno 2021 vormt West-China een belangrijke regionale schakel in de binnenlandse, nationale ontwikkeling en vervult het een brugfunctie voor China als global player.

De contouren werden bepaald in 2000, bij de start van de Western Development Strategy. West-China telt zes provincies (Gansu, Guizhou, Qinghai, Shaanxi, Sichuan, Yunnan), vijf autonome regio’s (Guanxi, Binnen-Mongolië, Ningxia, Tibet, Xinjiang) en één gigantische gemeente, Chongqing (figuur 1). Het beslaat ongeveer 70% van het totale oppervlak van China, herbergt iets minder dan 30% van de totale bevolking en het bruto regionaal product (brp) bedraagt ongeveer 20% van het bruto binnenlands product (bbp) in 2020. De regio is economisch aantrekkelijk vanwege de ruimte, de aanwezigheid van grondstoffen en energiebronnen en het aanbod van weliswaar laaggeschoolde, maar goedkope arbeidskrachten. Minpunten zijn de geïsoleerde ligging, de sterk verspreid wonende bevolking met slechts enkele grote steden, en de fysisch-geografische problemen (droogte, verwoestijning, aardbevingen).

West-China is de laatste twintig jaren veranderd van perifere regio tot een belangrijke ruimtelijke schakel in het recente ruimtelijk-economische, geopolitieke en cultuur-etnische beleid van de centrale overheid. Het ooit zo perifere gebied vormt steeds nadrukkelijker een belangrijke frontier met Chinese karakteristieken.

Go West

De Western Development Strategy (WDS) is in 2000 gelanceerd in reactie op de steeds groter wordende welvaartsverschillen tussen Oost- en West-China als gevolg van de Open Door Policy sinds 1978. De Communistische Partij (CPC) vreesde dat de toenemende welvaartskloof tot sociale onrust zou leiden en besloot de regionale economische verschillen aan te pakken en de leefomstandigheden in de westelijke periferie vooral voor de achtergebleven etnische bevolkingsgroepen te verbeteren. Daarnaast was de strategie gericht op de ontwikkeling van de binnenlandse markt en de exploitatie van energiebronnen en grondstoffen. De aanleg en modernisering van infrastructuur (wegen, spoorwegen, dammen, hoogspanningsleidingen, telecommunicatie) vormden aanvankelijk de hoofdmoot. Later kwam er meer aandacht voor ecologische kwesties, met de aanpak van lucht-, water- en bodemverontreiniging, erosiebestrijding en herbebossing, en grootschalige duurzame energieopwekking zoals uitgestrekte wind farms, solar parks en talrijke stuwdammen in de boven- en middenloop van de grote rivieren (zie ook Geografie januari 2013). In de rurale gebieden werden programma’s als Grain for Green en Farmland Conversion toegepast.

De centrale overheid pakte de WDS voortvarend aan met omvangrijke investeringen in megaprojecten zoals de Qinghai-Tibet-spoorweg en de West-East-gaspijpleidingen, met het toekennen van ruimere landquota voor de omzetting van agrarisch naar niet-agrarisch land voor de industriële en stedelijke ontwikkeling, en met gericht subsidie- en belastingbeleid. De centrale overheid zette ook partnerschappen op waarbij bedrijven en overheidsinstanties uit Oost-China hun zwakkere broeders in het westen met raad en daad bijstonden. Lokale overheden grepen de gelegenheid aan om talloze economische ontwikkelingszones (ETDZ) uit de grond te stampen, waarbij zij zich behoorlijk in de schuld staken.

Het stedelijke cluster Xi’an, Chongqing en Chengdu speelt een belangrijke rol bij de vestiging van hoogwaardige industrie en informaticatechnologie. Deze miljoenensteden vormen ideale ankerpunten in West-China mede vanwege de aanwezigheid van kenniscentra zoals universiteiten en technische hogescholen. Een onderlinge taakverdeling lijkt echter lastig aangezien de metropolen elkaar beconcurreren om de felbegeerde multinationals. Dit cluster kreeg van de centrale overheid dan ook de functie van international gateway hub toebedeeld.

Na twintig jaar vallen de resultaten van de WDS echter tegen en soms hebben ze zelfs tot nieuwe problemen geleid. Zo was de industrialisatie van West-China erop gericht de omvangrijke migratie in ruimtelijke zin te beperken. De relocatie van staatsbedrijven en de vestiging van multinationals hebben echter geleid tot een massale toestroom van Han-Chinezen. Die worden ook ingeschakeld bij de grootschalige infrastructurele werken en de bouw in de nieuwe stedelijke gebieden in West-China. De lokale etnische groepen hebben het nakijken. Vooral de vervuilende en energieslurpende industrieën zijn vanuit het oosten naar westelijker gelegen gebieden verplaatst, met alle milieuproblemen van dien.

De grootschalige olie- en gaswinning en vervoersstromen blijken tot nu toe vooral gericht op de verdere ontwikkeling van Oost- en Midden-China en minder op die van het westen.

Bovendien heeft de WDS geleid tot een wildgroei aan economische ontwikkelingszones, die bij de Open Door Policy in Oost-China zeer succesvol waren, maar in West-China veel minder renderende bedrijven trekken dan gehoopt. Er zijn schrijnende voorbeelden te over zoals het Lanzhou New Area in Noordwest-China en de ETDZ in Kashgar, in het uiterste westen, waarin ook de oostelijke metropool Shenzhen participeert. De grotendeels lege terreinen worden afgeschilderd als witte olifanten of ghost cities.

De covid-19-crisis en de onzekere wereldhandelssituatie hebben de Chinese overheid in 2020 doen besluiten de WDS nieuw leven in te blazen. De ecologische problematiek krijgt meer aandacht, evenals de werkgelegenheid van de lokale etnische groepen. China zet in op dual circulation en wil op strategische punten meer aandacht besteden aan zelfvoorziening en zekerheid, vooral op het gebied van energie en grondstoffen. Het Belt and Road Initiative vormt een belangrijke pijler onder de nieuwe aanpak.

Levensader van West-China

Het Belt and Road Initiative (BRI), ook wel aangeduid als One Belt One Road (OBOR), officieel gestart in 2013, speelt een cruciale rol in Xi’s streven de Chinese Droom te verwezenlijken. De BRI bestaat uit een complex van economische ontwikkelingszones en handelscorridors, waarbij de bestaande infrastructuur (landwegen, spoorlijnen, gas- en oliepijpleidingen en digitale snelwegen) aanzienlijk wordt uitgebreid via omvangrijke investeringen en de inzet van Chinese kapitaalgoederen, knowhow en mankracht.

De China-Pakistan Economic Corridor (figuur 2) geldt als het paradepaard van het BRI, maar wel een die dressuur behoeft, gezien de etnische onrust en financiële constructies die nadelig dreigen uit te pakken voor Pakistan.

De corridor verbindt Kashgar in Xinjiang met de 3000 kilometer verder gelegen Gwadar-haven in het zuidwesten van Pakistan. Het project omvat een netwerk van spoorlijnen, snelwegen, olie- en gaspijpleidingen en glasvezelkabels en de aanleg van industrieterreinen en hoogwaardige landbouwgebieden. Het zou voltooid moeten zijn in 2030, maar ondervindt veel tegenslag, onder meer door de alsmaar oplopende aanleg- en exploitatiekosten, maar zeker ook door de hoge beveiligingskosten als gevolg van terroristische aanslagen.

Meer nog dan in de WDS presenteert China zich via het BRI nadrukkelijk als een global player in economisch en geopolitiek opzicht. Gericht op het buitenland, niet langer als goedkope werkplek, maar als belangrijke schakel in een wereldomvattend netwerk. Daarvan getuigt bijvoorbeeld de oprichting van de Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) in 2015 en de Shanghai Cooperation Organisation (SCO) in 2001, waarin Pakistan en India sinds 2017 participeren. Terwijl de AIIB zich richt op financiering, heeft de SCO een belangrijke veiligheidsfunctie in de strijd tegen internationaal terrorisme.

En daarmee wordt wederom de strategische positie van West-China en vooral de autonome regio Xinjiang duidelijk. De kans op sociale onrust, en het strenge veiligheidsbeleid dat gepaard gaat met onderdrukking van de lokale etnische bevolking, doen buitenlandse investeerders terugdeinzen. Wat veroorzaakt die etnische onrust?

Etnisch spanningsveld

Figuur 3 schetst in grove lijnen de ruimtelijke spreiding van etno-linguistische groepen. In West-China is een groot aantal etnische minderheden geconcentreerd; op de kaart zijn er slechts enkele aangegeven.

De volksrepubliek telt 56 etnische groepen: de Han-meerderheid (ongeveer 92% van de nationale bevolking) en 55 officieel erkende etnische minderheden. De erkenning van etnische minderheden in de jaren 1950 werd gebaseerd op een stelsel waarmee de Sovjet-Unie al eerder ervaring had opgedaan. Historie, taal, woongebied én politieke overwegingen speelden daarbij een rol. Ook werd een beperkte mate van autonomie toegestaan zoals het recht op onafhankelijkheid. In China werd in 1984 de Law on Regional Ethnic Autonomy ingevoerd, zonder het recht van afscheiding. Je zou het kunnen beschouwen als autonomie, maar onder strikte controle van de CPC. In de loop der tijd zijn er op diverse bestuurlijke niveaus autonome gebieden aangewezen, waarbij sommige groepen doelbewust werden opgesplitst zoals de Tibetanen, en andere geforceerd werden samengevoegd zoals de Hui en allerlei kleinere groepen in bijvoorbeeld Yunnan. Elk gebied staat onder leiding van een CPC partijsecretaris, terwijl vertegenwoordigers van de etnische groep de mindere posities bekleden en door de Partij zijn geselecteerd. Om de ongelijkheid tussen etnische groepen te verminderen en ontwikkeling te bevorderen hanteert de CPC een tweevoudige strategie: een aanpak specifiek gericht op de autonome gebieden, en een individuele/gezins-/groepsaanpak voor minderheden over heel China. Elementen van de eerste aanpak zijn onder meer investeringen, subsidies en gunstige belastingen, partnerschappen waarbij bedrijven, overheidsinstellingen (vooral in het onderwijs) en ngo’s uit het meer ontwikkelde oosten de etnische gebieden bijstaan, bevordering van etnisch toerisme en ecologische programma’s. Voorbeelden van de tweede, target group-benadering zijn positieve discriminatiemaatregelen zoals een tolerantere gezinsplanning, soepeler toelating tot onderwijs, minder strenge criteria bij sollicitatie voor staatsondernemingen, en een quotumbeleid voor bestuursfuncties en partijlidmaatschap.

Intern kolonialisme

De top-downaanpak van de WDS en het BRI onder leiding van de CPC en de centrale overheid heeft volgens menige onderzoeker geleid tot ‘binnenlands kolonialisme’, tot ‘bulldozer ontwikkeling’ en ‘disempowered development’(ontwikkeling zonder macht). Dit ‘kolonialisme’ wordt veroorzaakt en verdiept door het trickle-down effect waarop de WDS en het BRI zijn gebaseerd. Het grote probleem – vooral in gebieden als Tibet en Xinjiang – is dat ook nu weer de etnische Han die in deze gebieden woonden of als migranten zijn aangetrokken, het meest profiteren. De etnische minderheden waren en zijn onvoldoende geschoold om hiervan de vruchten te kunnen plukken. Zo leidde de ontbinding van staatsbedrijven na 1978 tot massale ontslagen waardoor velen in de bijstand kwamen, een eigen bedrijfje stichtten of als dagloner moesten zien rond te komen. Daarbij beschouwen veel Han-Chinezen de minderheden als dom, lui, onderontwikkeld en onbetrouwbaar. Slechts de laagste regionen van de lokale arbeidsmarkt waren en zijn voor hen toegankelijk. Toch steeg de gemiddelde levensstandaard van de minderheden aanzienlijk.

De verschillen in toegang tot werk en beloning gaven desondanks aanleiding tot veel spanningen en mondden uit in onlusten, zoals zelfverbrandingen in Tibet en omgeving en de aanslagen door Oeigoeren in Xinjiang, Yunnan en Beijing. En soms leidde de aanleg van infrastructurele werken of van bossen, de beperking van een nomadische bestaanswijze of de sanering van etnische stadswijken ertoe dat leden van minderheden werden gedwongen te verhuizen, met onvoldoende financiële compensatie of andere mogelijkheden om een bestaan in een nieuwe locatie op te bouwen.

Binnen de CPC en onder academici klinkt ook kritiek op de Law on Regional Ethnic Autonomy, die sommigen beschouwen als een over-correctie van de Culturele Revolutie en in strijd met de grondbeginselen van de Volksrepubliek China, en die zelfs kan leiden tot een versterkt vasthouden aan de eigen etnische identiteit. Volgens de critici moet de overheid de aandacht verleggen van regionale autonomie en positieve discriminatie naar de bestrijding van de three evils extremisme, terrorisme en separatisme. De overheid dient een minzu-neutraal beleid te voeren waarbij elke Chinees gelijk behandeld wordt. Vooral Tibet en Xinjiang vereisen speciale aandacht.

Sociaaleconomische ontwikkeling is in de ogen van de Partij topprioriteit en een absolute voorwaarde om veiligheid te bereiken, maar is niet voldoende om elk probleem op te lossen. Aanvullende acties en een stevige leiding door de CPC zijn vereist.

Leidraad van de nieuwe etnische aanpak is de bevordering van onderlinge interactie en ethnic mingling op het gebied van werkgelegenheid, huisvesting, migratie en vooral scholing. Ook moedigt de CPC gemengde huwelijken aan met speciale premies en voorrechten. Onderwijs speelt een sleutelrol in de vorming van een nationale identiteit en de bevordering van  taalvaardigheid in het ‘standaard’ Mandarijn, het putonghua, die noodzakelijk is om volwaardig mee te draaien in de huidige Chinese samenleving.

Xi streeft ernaar de rol van de CPC in de uitvoering van het etnisch beleid te versterken, dit volgens de wet uit te voeren en hard af te rekenen met afsplitsing, extremisme en terreur. Het beleid van relatieve tolerantie heeft in steeds meer gebieden plaatsgemaakt voor een focus op stabiliteit en veiligheid, niet alleen in strategisch kwetsbare gebieden als Tibet en Xinjiang, maar ook in Ningxia en Yunnan en elders in China. Daarbij moet de religie – vooral de islam en het Tibetaanse boeddhisme – het ontgelden. Voor deze strategische gebieden geldt een sterk repressief beleid van herscholing en hersenspoeling in interneringskampen onder het mom van vocational training. Dit laatste vooral om gewillige arbeidskrachten te kweken voor laagwaardige, arbeidsintensieve industrieën. En om de regionale folklore met muziek en dans op een professionelere en verantwoorde manier over het voetlicht te brengen voor Han-toeristen, die hunkeren naar etnische authenticiteit en exotisme.

Ten slotte

Al met al speelt West-China een belangrijke rol in de Chinese ontwikkeling van nu en in de toekomst. Het is een schakel in de nationale ontwikkeling, maar zeker – en misschien nog belangrijker – om de positie van China als global player te versterken. De inpassing van dit gebied in het speelveld van handel en geopolitiek levert de centrale overheid en de CPC een hoop kopzorgen op. Een harde hand is nodig; een hand die niet altijd gevuld is met een wortel maar vooral de laatste tijd voorzien is van een stok. Het etnische beleid heeft volgens sommigen binnen de CPC te weinig opgeleverd en zelfs geleid tot meer etnische spanningen.

Xi gaat echter uiterst behoedzaam te werk bij de omvorming van het beleid van positieve discriminatie naar assimilatie. Hij vreest voor onlusten als de positieve discriminatie plots wordt beëindigd. Bepaalde groepen binnen de etnische minderheden hebben belang bij continuering van het autonomiebeleid en de voordelen die daarmee gepaard gaan.

Voor het welslagen van het BRI zijn stabiliteit en veiligheid in de grensgebieden – in het Westen en vooral in Xinjiang – een eerste vereiste. Zonder een stabiel Xinjiang geen BRI, zonder BRI geen eeuwige roem voor Xi.

BRONNEN

• Brox, T., & Beller-Hann, I. (2014). On the Fringes of the Harmonious Society. Tibetans and Uyghurs in Socialist China. Copenhagen: NIAS Press.
• Macaes, B. (2018). Belt and Road: a Chinese World Order. London: Hurst & Co
• Hayes, A. (2020). Interwoven ‘Destinies’: The Significance of Xinjiang to the China Dream, the Belt and Road Initiative, and the Xi Jinping Legacy. Journal of Contemporary China, 29(121), 31-45.
• Zang, X. (2015). Ethnicity in China. A Critical Introduction. Cambridge: Polity Press.