Een onvermogende overheid en het stikstofdossier

Ondanks de vele onderzoeken, rapporten en adviezen wil een efficiënte aanpak van de stikstofuitstoot in Nederland maar niet van de grond komen. Emeritus-hoogleraar Guus Borger reflecteert op de oorzaken, die deels liggen in de organisatie van de overheid.

De aanpak van de stikstofuitstoot is in enkele jaren uitgegroeid tot een hoofdpijndossier voor het kabinet. Een oplossing lijkt nog niet in zicht. Daarmee voegt dit dossier zich in een steeds langere rij van maatschappelijke problemen die het oplossend vermogen van de Nederlandse overheid overvragen. Als voorbeelden zijn te noemen de geluidshinder rond de luchthaven Schiphol, de aardbevingsschade in Groningen en het opschonen van de Belastingdienst. Dat wijst op structurele tekortkomingen in de organisatie van de overheidsdiensten.

Leiding geven aan de voortgang van de maatschappelijke processen in een land plaatst een overheid altijd weer voor dilemma’s. De economische, sociale en ecologische prioriteiten van de verschillende bevolkingsgroepen zijn gewoonlijk moeilijk met elkaar te verenigen, maar een overheid moet een besluit nemen en is daardoor verplicht een keuze te maken. Bepalend voor die keuzes zijn de politieke machtsverhoudingen in het parlement, want een regering kan die niet straffeloos negeren. Welk besluit een overheid ook neemt, er zullen altijd mensen zijn die niet volledig hun zin hebben gekregen en achteraf op goede gronden kunnen stellen dat het beter anders had gekund. Dit structurele kenmerk van ieder overheidsbesluit verklaart echter niet waarom de Nederlandse regering op zo veel punten tekortschiet in het afhandelen van maatschappelijke knelpunten. Een verklaring is te vinden in de wijze waarop het ambtelijk apparaat in Nederland is georganiseerd en functioneert, meer specifiek de werkwijze van de Algemene Bestuursdienst (ABD) en de Algemene Rijksvoorwaarden voor Diensten (Arvodi), waarover straks meer.

In het stikstofdossier – waarop dit artikel inzoomt – speelt daarnaast de vraag hoe de Nederlandse overheid is omgegaan met de afspraken die zij in Europees verband heeft gemaakt, in dit geval de Habitatrichtlijn. Lang werd de stikstofdepositie in de natuurgebieden uitsluitend berekend, niet gemeten. Op papier had het ministerie het probleem onder controle, maar de werkelijkheid was een andere. Toen er eindelijk metingen werden verricht, bleek de praktijk veel ongunstiger te zijn dan beleidsmatig altijd was aangenomen. Die foutieve inschatting heeft jarenlang doorgewerkt in het gevoerde beleid, want ook de besluitvorming door de overheid is padafhankelijk. Het stikstofdossier is daardoor verworden tot een verzameling van moeilijk te ontwarren knopen, tot schade voor de natuur, de boeren en de overheid.

Algemene Bestuursdienst

In 1995 is voor de hoogste managementfuncties bij de rijksoverheid een banenpool ingesteld, de Algemene Bestuursdienst, om de indertijd beruchte departementale verkokering te doorbreken. De organisatie van de departementen en rijksdiensten moest efficiënter en effectiever worden. Voordien was het mogelijk dat topambtenaren decennialang een bepaalde functie bekleedden. Gewoonlijk nam dan gaandeweg de behoefte af om over de grenzen van het eigen beleidsdomein heen te kijken. Dat kwam de doelmatigheid van het overheidsbeleid niet ten goede. Bovendien hadden die lang zittende topambtenaren zo veel dossierkennis en achtergrondinformatie dat zij ministers konden maken en breken. Ook dat werd minder wenselijk geacht.

De Algemene Bestuursdienst introduceerde een doorstroommodel dat dwars door de departementen en rijksdiensten heen loopt. Door de topambtenaren te verplichten niet langer dan zeven jaar op één stoel te blijven zitten, moest hun bestuurlijke blikveld worden verruimd. Die periodieke verhuizing moest er daarnaast voor zorgen dat het onderlinge contact tussen de departementen en diensten zou verbeteren. In voorkomende gevallen zou het dan makkelijker zijn contact op te nemen met oude collega’s bij een andere dienst om samen te bekijken hoe een probleem efficiënt kon worden opgelost.

Inmiddels zijn we een kwart eeuw verder en weten we dat het doorstroommodel niet heeft gebracht wat ervan werd verwacht. Volgens de nieuwe regels moet een topambtenaar minimaal drie jaar in eenzelfde functie werkzaam blijven. Na vijf jaar moet hij/zij uitkijken naar een andere functie, maar na zeven jaar echt weg zijn. Voor sommige functies is de termijn van zeven jaar zelfs een harde grens. Wie dan nog geen passende betrekking elders heeft gevonden, moet de rijksdienst verlaten. In de praktijk blijkt de druk van die beperkte aanstellingstermijn zo groot dat bijna niemand het aandurft al te lang te wachten. Onderzoek heeft aangetoond dat een derde van de huidige topambtenaren binnen die drie jaar al weer voor een andere baan heeft gekozen. Ook volgens de regels van de Bestuursdienst is die periode te kort om goed te kunnen functioneren. Men beschikt dan over onvoldoende dossierkennis en politiek relevante achtergrondinformatie. Ministers waren altijd al passanten, maar het doorstroommodel heeft topambtenaren nu ook die status gegeven. Daardoor kan het gebeuren dat de top van een departement of rijksdienst niet weet wat er in de eigen organisatie speelt. Bestuurlijke vaardigheden zijn bepalend om voor die functies in aanmerking te komen en inhoudelijke kennis speelt geen rol. Zo is eind vorig jaar het politiek explosieve stikstofdossier toevertrouwd aan een ervaren topambtenaar, maar aantoonbaar zonder relevante kennis van dit technisch lastige vraagstuk.

Algemene Rijksvoorwaarden voor Diensten

Ook de Algemene Rijksvoorwaarden voor Diensten (Arvodi) zijn schadelijk voor de effectiviteit van het beleid. Ze zijn bedoeld om de overheid enige grip te geven op de uitkomsten van het onderzoek dat aan derden is uitbesteed. Zo is in de voorwaarden vastgelegd dat de overheid de vrijheid heeft de databestanden die onderzoekers hebben aangeleverd, opnieuw te bewerken dan wel het onderzoek ‘te voltooien’. Politiek ongewenste onderzoeksresultaten zijn schadelijk voor het carrièreperspectief van topambtenaren. Gedienstige ambtenaren zullen die dan ook proberen te voorkomen en de Arvodi geven hen daartoe de vrijheid. Inmiddels is vastgesteld dat de Arvodi in strijd zijn met de gedragscode voor wetenschappelijke integriteit, die is geformuleerd door de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) en de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU). In het verleden hebben overheidsdiensten de Arvodi echter vele malen gebruikt om de resultaten van wetenschappelijk onderzoek in politiek gewenste zin om te buigen. Dat is niet alleen schadelijk voor het aanzien van het wetenschappelijk onderzoek, maar ook een bom onder de geloofwaardigheid van de overheid. Wetenschappers kunnen daar niets aan doen, want de Arvodi geven de overheid het alleenrecht op de publicatie van de onderzoeksresultaten. Daardoor is er geen enkele zekerheid dat een door de overheid uitgebrachte publicatie op naam van een gerenommeerde onderzoeker of onderzoeksgroep een juiste weergave is van de resultaten van onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. De politieke discussie en het maatschappelijke debat worden daardoor vergiftigd, al blijft onzeker of de verantwoordelijke topambtenaren daarin bewust hebben gehandeld. Weten zij veel. Zij weten hoe in Den Haag de hazen lopen, maar dossierkennis vraagt om andere kwaliteiten.

Habitatrichtlijn

Bij het bepalen van de stikstofdepositie in natuurgebieden is Nederland inmiddels tegen de Europese lamp gelopen. In 1992 heeft de toenmalige Raad van de Europese Gemeenschappen namelijk de zogeheten Habitatrichtlijn vastgesteld en Nederland heeft daarmee ingestemd. Door het aanvaarden van die richtlijn heeft ook Nederland zich verplicht leefgebieden voor bijzondere plant- en diersoorten aan te wijzen en die te melden bij de Europese Commissie. Na goedkeuring van die voorstellen door de Commissie zouden deze leefgebieden een speciale status krijgen, de zogeheten Natura 2000-gebieden. Het beheer van die gebieden moest vervolgens worden gericht op de bescherming van de ecologische waarden om de natuurkwaliteit van die gebieden in stand te houden of zelfs te verbeteren.

Nederland telt inmiddels ruim 160 Natura 2000-gebieden, die samen zo’n 13 procent van het oppervlak beslaan. Volgens de Habitatrichtlijn mogen er in de omgeving van die gebieden alleen economische activiteiten plaatsvinden als de natuur daarvan geen hinder ondervindt. Zo mag er niet te veel stikstof neerslaan, omdat bepaalde planten daardoor dreigen te verdwijnen. Een teveel aan stikstof leidt er ook toe dat jonge vogels met verzwakte botten en gebroken pootjes ter wereld komen. Uit alle rapportages blijkt dat de Nederlandse Natura 2000-gebieden en de daar aanwezige beschermde plant- en diersoorten er slecht aan toe zijn. De praktijk leert dat intensief maaien en plaggen niet afdoende is om de vermesting van de Nederlandse natuurgebieden effectief te bestrijden. Aanpak bij de bron zou meer effect hebben, maar dat ligt in Nederland gevoelig. Het merendeel van die stikstof is namelijk afkomstig van de ammoniak, die ontstaat als dierlijke mest zich vermengt met urine. Doordat ammoniak in de lucht oplost in water, slaat een groot deel van die stikstof bij regen dicht bij de bron neer. Veehouderijen hebben daardoor een grote invloed op de natuur in de directe omgeving van het bedrijf.

De hoeveelheid stikstof die vrijkomt uit de stallen, moet worden berekend volgens een wetenschappelijk model dat de Europese Unie verplicht heeft gesteld. Dat rekenmodel is sindsdien vele malen aangepast en verbeterd. De berekeningswijzen zijn daardoor steeds ingewikkelder geworden, maar van een merkbaar effect op de kwaliteiten van de Natura 2000-gebieden is in Nederland geen sprake. Bij de wijziging van de Natuurbeschermingswet in 2002 werden gemeenten, waterschappen en provincies wettelijk verplicht het natuurbelang al in een vroeg stadium te betrekken in hun afwegingen. Maar ook dat is de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden niet ten goede gekomen.

Op 28 maart 2008 heeft de Raad van State ingegrepen: ze vernietigde een vergunning voor de uitbreiding van een veehouderij die een provincie had verstrekt. Volgens het toenmalige Toetsingskader Ammoniak zou het bedrijf ook na die uitbreiding binnen de geldende normen blijven, maar de Raad oordeelde dat het Toetsingskader in strijd was met de Europese natuurbeschermingswetten. Die uitspraak had grote gevolgen voor de toekomst van de veehouderij rond Natura 2000-gebieden. De boeren wilden wel investeren in de toepassing van duurzame technieken in hun stallen, maar alleen met een concreet toekomstperspectief. Om dat perspectief te kunnen bieden, moest het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met een nieuwe oplossing komen.

Programma Aanpak Stikstof

Eind april 2008 benoemde de minister een adviesgroep onder leiding van een hoge ambtenaar die voor de Europese Commissie had gewerkt. Die groep concludeerde op 30 juni 2008 dat de stikstofuitstoot fors omlaag moest. Met dat onwelgevallige advies werd niets gedaan. Een jaar later benoemde de minister een nieuwe commissie met als opdracht binnen vier weken vast te stellen welke ruimte de Natuurbeschermingswet biedt. Volgens de commissie zat die ruimte in een groot programma dat zowel de natuur zou verbeteren als economische activiteiten mogelijk zou maken. De commissie waarschuwde dat succes niet verzekerd was vanwege de uiteenlopende jurisprudentie inzake de Natuurbeschermingswet. In de Tweede Kamer was er echter zo veel enthousiasme voor een oplossing die voor zowel de economie als de natuur gunstig zou zijn, dat die waarschuwing snel werd vergeten. Op 18 november 2009 stemde vrijwel de hele Kamer in met dit ‘grote programma’.

En toen kwam de kredietcrisis. Er moest zwaar worden bezuinigd, ook op natuur. Die had geen prioriteit meer, want de economie ging voor. Het stikstofprobleem bestond nog steeds, maar ook het nauwe contact tussen het ministerie en de boerenlobby. In goed overleg met de verantwoordelijke staatssecretaris werd toen de basis gelegd voor wat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is gaan heten. Afgesproken werd dat de landbouwsector zich zou inspannen om in 2030 10 kiloton stikstof minder uit te stoten, en in ruil daarvoor mochten de boeren alvast 5,6 kiloton extra uitstoten. Per saldo beloofde die afspraak dus een reductie van de stikstofuitstoot van 4400 ton in 2030. Maar dat was slechts een belofte.

In een nieuw kabinet werkte een andere staatsecretaris verder aan het stikstofdossier. Op grond van de afspraken die in het kader van het PAS waren gemaakt, werd de ‘ontwikkelingsruimte’ berekend. Door wat te draaien aan de knoppen van het ingewikkelde rekenmodel zag de toekomst er opeens een stuk rooskleuriger uit. In 2013 adviseerde de Raad van State negatief op de eerste voorstellen tot invulling van het programma. De milieuregels waren wel erg complex geworden en zouden strijdig kunnen zijn met een goede toepassing van de Europese regelgeving. Desondanks werd op 18 april 2014 in een overeenkomst vastgelegd dat 56 procent van die ontwikkelingsruimte door de landbouw mocht worden ingevuld. Natuurmonumenten protesteerde tegen deze ‘hypotheek op de toekomst’, maar een extra subsidie van 200 miljoen euro was toereikend om dit bezwaar weg te nemen.

Nieuwe problemen

Op papier wist het PAS zowel het natuurherstel als de stikstofreductie en een verdere groei voor landbouw en industrie te regelen, maar er was een juridische zekerheidsstelling nodig om te garanderen dat de natuurdoelen inderdaad gehaald zouden worden. Volgens de Habitatrichtlijn mag de conditie van de beschermde plant- en diersoorten in Natura 2000-gebieden namelijk niet verslechteren. Daarom werd voor elk van die gebieden vastgesteld welke maatregelen er voor het behoud van de daar aanwezige natuurwaarden nodig waren en ecologen hadden te beoordelen in hoeverre de PAS-plannen zouden leiden tot herstel van de door stikstof aangetaste natuur.

In de slotfase van de procedure bleek het formuleren van die zekerheidsstellingen meer tijd te kosten dan er beschikbaar was. Om te voorkomen dat Brussel moeilijk zou gaan doen, moesten er dus handtekeningen worden geplaatst. Het ministerie heeft de ecologen toen onder druk gezet hun conclusies over de kans op herstel van de Natura 2000-gebieden aan te passen. Het ministerie had daartoe volgens de Arvodi het recht en zette de ecologen klem. In feite werd het natuurbehoud zo ondergeschikt gemaakt aan infrastructurele projecten en de uitbreiding van de veehouderij. Dat bleef niet onopgemerkt. In het milieueffectrapport over de te verwachten milieueffecten van het PAS signaleerde de Commissie m.e.r. dat de natuur in het programma geen prioriteit kreeg en dat er te optimistisch werd gedacht over de effecten van de voorgestelde natuurmaatregelen. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving was kritisch. In een in oktober 2014 uit gebracht rapport wees het PBL op het reële gevaar dat het natuurherstel in een aantal gebieden zou achterblijven. Door de berekende ontwikkelingsruimte op voorhand al vrij te geven, dreigde de natuur daar verder te verslechteren. Dat rapport verscheen echter pas nadat de staatssecretaris op 25 april 2014 de Tweede Kamer had weten te overtuigen. De stikstofcrisis duurde al veel te lang en daarom deed de Kamer niet moeilijk. Sommige Kamerleden twijfelden aan de juridische houdbaarheid van de regeling en vreesden dat deze bij de Raad van State zou sneuvelen. Volgens de staatssecretaris bestond er geen reden voor die vrees. Op 1 juli 2015 ging de wet in en deze zou tot 2021 van kracht blijven.

Ondertussen holde de natuurkwaliteit in de Natura 2000-gebieden achteruit. In 2019 was de dichtheid van stikstof in de lucht boven Nederland het hoogst van de 28 lidstaten, vier keer hoger dan het EU-gemiddelde. Op afstand volgden België, Duitsland, Denemarken en Groot-Brittannië. In bijna driekwart van de Nederlandse natuurgebieden werd de kritische waarde voor stikstof op dat moment overschreden. Van de natuurmaatregelen die tot 2021 genomen hadden moeten worden, was in 2019 nog maar 28% gerealiseerd. Blijkens een tussenrapportage over 2018 ging het daarbij om de meest eenvoudige ingrepen, maar het ministerie stelde in een reactie dat 95% van de maatregelen op schema lag.

Formele bezwaren

Enkele juridisch goed onderlegde milieuorganisaties hebben bezwaar gemaakt tegen de honderden vergunningen die boeren en bedrijven hadden gekregen op grond van het PAS. In hoger beroep kwamen ze uiteindelijk bij de Raad van State terecht. Daar betoogden ze op 17 mei 2017 dat in de tien aanhangig gemaakte zaken het PAS niet had geleid tot minder stikstof in de natuur en dat de verleende vergunningen daarom strijdig waren met de Europese regelgeving. Politiek kwam de zaak gevoelig te liggen doordat de staatssecretaris in een brief aan de Tweede Kamer aangaf dat een onverkorte doorzetting van het PAS van groot belang was. Voorzichtigheid was dus geboden, temeer vanwege de uiteenlopende jurisprudentie inzake de Natuurbeschermingswet. Voor de zekerheid heeft de Raad van State daarom de zaak ter advisering voorgelegd aan de procureur-generaal van het Europese Hof in Luxemburg. Die instantie beslist uiteindelijk over de interpretatie van de Europese regelgeving.

Eind 2018 kwam het advies van de procureur-generaal bij de Raad van State binnen. Daarin stelde de PG dat economische activiteiten rond de Natura 2000-gebieden zijn toegestaan als zij wetenschappelijk aantoonbaar een gunstig effect hebben op de natuurkwaliteit van die gebieden. Is dat niet het geval, dan zijn die vergunningen gebaseerd op aannames en zijn de activiteiten niet toegestaan. Op grond van het PAS waren er echter vergunningen verleend die vooruitliepen op de te verwachten positieve gevolgen van nog te nemen maatregelen. Dat is in strijd met de Europese Habitatrichtlijn en daarom oordeelde de Raad van State in het arrest van 29 mei 2019 dat de omstreden vergunningen nooit verleend hadden mogen worden. Tevens bepaalde de Raad dat op basis van het PAS niet langer vergunningen verleend mochten worden.

Meteen kwamen tal van bouwprojecten stil te liggen. Definitief verleende vergunningen bleven geldig, zo had de Raad geoordeeld, maar zo’n 180 vergunningen waartegen een bezwaarprocedure liep, zouden alsnog ongeldig verklaard kunnen worden. Qua stikstofdepositie had Nederland jaren op de pof geleefd. Nieuwe vergunningen konden pas worden verleend als de overheid een werkwijze had gepresenteerd die bewijsbaar een gunstig effect heeft op de natuurkwaliteiten in de Natura 2000-gebieden.

In reactie op het arrest kreeg de Raad van State het verwijt als rechter op de stoel van de regering te zijn gaan zitten. Dat zou in strijd zijn met de scheiding tussen de rechterlijke en de uitvoerende macht (regering) die in de Nederlandse Grondwet is vastgelegd. Dit verwijt ging voorbij aan de kern van de juridische vraag waarop de Raad een antwoord had te geven. Nederland heeft zich in Europees verband verplicht tot behoud of verbetering van de natuurkwaliteiten in de Natura 2000-gebieden en heeft dat bewijsbaar niet gedaan. Is Nederland dan nog wel een geloofwaardige en betrouwbare verdragspartner? Nee, stelde de Raad, op dit punt niet. Het was aan de regering om die aangetaste geloofwaardigheid en betrouwbaarheid te herstellen door maatregelen te nemen ten gunste van de natuurontwikkeling in de Natura 2000-gebieden.

Meten is weten

In opdracht van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stelde het Centraal Bureau voor de Statistiek eind 2019 een onderzoek in naar de hoeveelheid stikstof die vrijkomt uit stallen met koeien, varkens en kippen. Voor het eerst werd de berekende stikstofuitstoot toen vergeleken met tienduizenden meetgegevens uit monsters van mesttransporten. De uitkomsten van dat onderzoek waren voor het kabinet uiterst slecht nieuws. In de mestmonsters bleek namelijk veel minder stikstof te zitten dan de berekeningen voorspelden. Dat betekent dat er in en rond de veehouderijen veel meer stikstof naar de lucht ontsnapt dan was verwacht. Ook bleek het type stal nauwelijks van invloed te zijn op de hoeveelheid stikstof die in de lucht verdwijnt. Dat laatste was een pijnlijke constatering. De laatste jaren had het ministerie de boeren onder druk gezet om de veestallen milieuvriendelijk te maken. Ze moesten hun stallen voorzien van luchtwassers en ‘emissiearme vloeren’, investeringen waarmee vaak tienduizenden euro’s waren gemoeid. Op de tekentafel en in testsituaties waren die maatregelen zeer effectief, maar in de praktijk droegen ze niet bij aan een vermindering van de stikstofuitstoot. Op een ouderwetse boerderij bleek de uitstoot niet groter te zijn dan bij een ‘milieuvriendelijke’ stal. Ook werd duidelijk dat de uitzonderingspositie van de melkveehouderij zeer ongunstig uitpakt voor het milieu. Uit koeienstallen ontsnapt maar liefst drie keer meer stikstof dan werd aangenomen.

Het meest problematisch was echter dat het ministerie de boeren inmiddels had verplicht dergelijke systemen toe te passen in hun nieuwe stallen. De provincie Noord-Brabant was zelfs nog een stap verder gegaan. Die had de boeren verplicht om uiterlijk over twee jaar uitsluitend nog gebruik te maken van zulke stallen. Na een lange interne discussie presenteerde het kabinet op 24 april 2020 een plan dat een oplossing moest bieden voor de gevolgen van het arrest van de Raad van State. Volgens de nieuwe aanpak zou de stikstofuitstoot in Nederland in 2030 met 26% zijn verminderd. Voor de korte termijn greep het kabinet in bij het wegverkeer (overdag terug naar 100 km/uur); de landbouw werd ontzien – dit lag te gevoelig. Een situatieschets van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) maakte echter meteen al duidelijk dat dit plan niet zou leiden tot een florerende natuur in Nederland in 2030. Volgens het RIVM ging de regering hierin voorbij aan de kern van het stikstofprobleem. De bouw en de veehouderij werden ontzien, en de natuurkwaliteiten in de Natura 2000-gebieden stonden nog steeds niet centraal. Daarom was de verwachting dat de Raad van State ook aan die aanpak een negatief oordeel zou verbinden. De beoordeling die de commissie-Remkes op 8 juni 2020 aan het kabinet presenteerde, was niet minder hard. Het ambitieniveau van het kabinet was veel te laag en de principiële keuzes die gemaakt moesten worden, werden uit de weg gegaan. In plaats van harde doelen te stellen, beperkte het kabinet zich volgens de commissie tot het benoemen van streefwaarden. Gegeven het arrest van de Raad van State was de tijd van streven gepasseerd. Ook was er geen ruimte meer voor constructies die de natuur opofferden aan de economie. Om met Remkes te spreken: ‘De tijd van juridische constructies en listen is nu echt voorbij’. De commissie sprak dan ook de vrees uit dat de nieuwe beleidslijn voor de rechter geen stand zou houden.

Tot slot

De te grote stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de veehouders in de directe omgeving daarvan, maar zij zijn niet de enige schuldigen. Ook het landbouwbeleid dat de Nederlandse regering sinds de Tweede Wereldoorlog heeft gevoerd, is daar debet aan. De boeren zijn op allerlei manieren gestimuleerd om de landbouwproductie te moderniseren, te mechaniseren en te intensiveren, ook toen voor kenners al lang duidelijk was dat de grenzen aan de groei waren bereikt. Meer dieren en beter voer leveren meer melk, eieren en vlees op, maar ook steeds meer mest en stikstof. Met behulp van nieuwe technieken en andere rekenmodellen werd de situatie systematisch gunstiger voorgesteld dan die in feite was. Tot het arrest van de Raad van Raad van State van 29 mei 2019. Dat arrest heeft het kabinet geconfronteerd met de harde feiten van het Nederlandse mest- en stikstofbeleid. Het is nu aan het kabinet om de aangetaste geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van Nederland in Europees verband te herstellen. En na te denken over de schadevergoeding die de regering aan de boeren verschuldigd is voor het jarenlang doorzetten van een landbouwbeleid dat niet met relevante feiten was onderbouwd. Meten is weten, maar wat men ambtelijk wist, was niet sturend voor het beleid.  

Guus J. Borger is emeritus hoogleraar historische geografie aan de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit te Amsterdam.