To TTIP or not to TTIP

De Euro-Amerikaanse kwestie

Al drie jaar onderhandelen de Verenigde Staten en de Europese Unie over het Trans-Atlantisch Vrijhandels- en Investeringsverdrag, TTIP. Dit stuit op forse maatschappelijke weerstand. De onderhandelaars streven naar een akkoord binnen Obama’s ambtstermijn – nadien wordt nog meer tegenwind gevreesd. Wat staat er op het spel?

De onderhandelingen over TTIP lopen al vanaf 2013, aanvankelijk buiten het zicht van parlementariërs, media en burgers. Al snel laaide het verzet op. Sinds eind 2014 hebben de nieuwe Europese Commissie van Jean-Claude Juncker en vooral de Zweedse commissaris van handel Cecilia Malmström, het roer omgegooid. De Commissie publiceert sindsdien heel veel informatie over de voortgaande onderhandelingen, in de hoop de maatschappelijke onrust weg te nemen en politiek draagvlak onder de Europese bevolking te creëren. Dat bemoeilijkt wel de onderhandelingspositie van de EU, omdat die zich daarmee in de kaarten laat kijken door de VS.

Vrijhandel

TTIP gaat over het scheppen van een trans-Atlantische economische zone door de integratie van de twee grootse economische eenheden van de wereld. In de jaren 90 is vanuit de VS en de EU al meerdere keren opgeroepen tot actie in die richting. Toen werd echter nog veel verwacht van multilaterale onderhandelingen voor vrije handel binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Vanaf 2013 zijn enkele malen per jaar onderhandelingsrondes gehouden, beurtelings in Washington of elders in de VS en in Brussel. In april 2016 vond de 13e ronde plaats in New York. De beoogde deadline van eind 2014 is al lang verstreken. Er zijn ondertussen 24 werkgroepen aan de gang onder leiding van de twee hoofdonderhandelaars Cecilia Malmström en US trade representative Michael Froman.

Hoe de procedure verder loopt, is afhankelijk van er wat precies in het verdrag wordt afgesproken. Beperkt het zich tot bevoegdheden van de EU, zoals vrijhandel zonder nieuwe verdere wetgeving, dan kunnen de Raad en het Europees Parlement het goedkeuren. Zijn er nationale bevoegdheden in het geding, dan moet het verdrag bovendien door alle EU-lidstaten worden geratificeerd. Grote kans dat er in Nederland dan een raadgevend referendum wordt georganiseerd. Waarschijnlijk moeten de deelstaten van de VS het verdrag ook goedkeuren, omdat sommige afspraken onder hun bevoegdheden vallen.

Twistappel

Politieke machten hebben zich van oudsher met handelsrechten beziggehouden. Het was tot de moderne tijd heel gewoon dat selecte groepen handelaren het exclusieve recht hadden om bepaalde goederen langs speciaal aangewezen handelsposten te vervoeren. Grotius’ pleidooi in 1609 voor een vrije zee was een nieuwe boodschap. Die was buitengewoon gunstig voor Nederlandse kooplieden die over competitieve technologie (schepen, aandelen, verzekeringen) beschikten om daarvan optimaal gebruik te maken. In reactie daarop beperkten andere landen de toegang tot hun havens, om hun eigen bedrijvigheid te beschermen.

De moderne tijd is een voortdurende confrontatie tussen voorstanders van vrijhandel, en naties die de eigen economische activiteiten en handelsstromen met gekoloniseerde gebieden overzee wilden beschermen tegen buitenlandse concurrentie. In sommige perioden, zoals het einde van de 19e eeuw, domineerde vrijhandel, in andere wierpen naties hoge drempels op in de vorm van quota en accijnzen. Als landen de onderlinge handel onder gunstige voorwaarden wilden laten verlopen, maakten ze daarover bilaterale afspraken. De internationale handel werd ook nog beperkt door te grote verschillen in sterkte tussen valuta en door sancties als politiek drukmiddel.

 

Oost en West

Na de Tweede Wereldoorlog zag men het slechten van hoge handelsbarrières opnieuw als voorwaarde voor economische groei en wereldvrede. Een toenemende economische interdependentie zou de kans op oorlog kleiner maken. De regulering om vrijhandel mogelijk te maken werd echter bemoeilijkt door het bestaan van twee politieke economische systemen: het kapitalisme in ‘het Westen’ en het communisme in ‘het Oosten’.

Een internationale handelsorganisatie (ITO) kwam niet van de grond, maar in 1948 tekenden 23 staten (waaronder Nederland) de Algemene Overeenkomst voor Tarieven en Handel (GATT). In een aantal ronden werden daar nieuwe lidstaten en nieuwe handelsstromen bij betrokken. Na het einde van de Koude Oorlog werden vrijhandel en economische globalisering algemeen gesteund. De GATT werd in 1995 vervangen door de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Vele afspraken

Naast de multilaterale ronden van de GATT en later de WTO, en de bilaterale afspraken zijn er tal van regionale handelsafspraken: de EEG, de Europese Vrijhandelsassociatie (EFTA) NAFTA, ASEAN, Mercosur enzovoort. Soms gaat de ambitie veel verder dan een vrijhandelszone en is het oog gericht op een douane-unie, een interne markt, een monetaire unie en zelfs een fiscale unie. En deze blokken maken op hun beurt weer bilaterale afspraken met andere. Zo heeft de Europese Unie nu handelsverdragen met buren als Oekraïne.

Economische integratie op al die treden vergt een lange adem. De Europese interne markt die in Rome in 1957 werd overeengekomen tussen de zes lidstaten van de EEG, is in fasen tot stand gekomen en met nieuwe toetreders uitgebreid. In de jaren 80 gaf de Commissie-Delors met de Eenheidsakte en het programma 1992 een grote duw in de richting van een echt vrije interne markt, maar die is bij lange na nog niet voltooid, zeker niet wat betreft de diensten.

De EU en de VS hebben al vele vrijhandelsovereenkomsten. Daar komt TTIP nu bij.

Nieuw speelveld

Met TTIP wordt een poging gedaan de economische verhoudingen tussen EU en VS op een nieuwe manier te reguleren. Dit wordt ingegeven door veranderende economische omstandigheden en politieke machtsverhoudingen. Allereerst is er de complexiteit van productieketens, die het steeds lastiger maakt productielocaties vast te leggen en de inhoud van het handelsverkeer te bepalen. Voor veel producten is het niet meer mogelijk duidelijk aan te geven waar ze gemaakt worden. Ze bestaan uit onderdelen die op verschillende plekken in verschillende landen worden geproduceerd, aangestuurd door onderzoek en beslissingen in weer andere plekken en landen. Dit gebeurt echter vaak tussen onderdelen van hetzelfde – multinationale – bedrijf, wat het begrip internationale handel een merkwaardige invulling geeft. Bovendien kunnen bedrijven de prijzen die zij tussen divisies rekenen manipuleren, afhankelijk van de diverse belastingregimes, waardoor de gerapporteerde handelsstromen de waarde van het handelsvolume niet reëel weergeven.

Regulering wordt ook bemoeilijkt doordat de bestaande classificaties vervloeien. Diensten en goederen raken steeds meer vervlochten. Software en apps op mobiel telefoon en laptop of op andere elektronische apparatuur (3D-printer, elektrische auto) zijn eigenlijk diensten. Dataverkeer tussen landen groeit met de dag: is dat een handelsgoed, een dienst?

Voorzorgsprincipe

Met de discussie over duurzaamheid (Brundtland-rapport 1987 en Top van Rio in 1992) en later het beleid tegen klimaatverandering is er – vooral in de EU – steeds meer aandacht gekomen voor het zogenoemde voorzorgprincipe. Dit houdt in dat de bewijslast voor het plegen van een ingreep met mogelijk onomkeerbare schade komt te liggen bij de voorstanders van de ingreep. Regulering van internationale handel is er dan op gericht om van elders komende schade uit te sluiten. Dit principe maakt sinds ‘Lissabon’ deel uit van het EU-Verdrag (artikel 191, lid 2 van de ‘Europese Grondwet’). Bescherming aan de EU-grens betekent daarmee ook: consumentenbescherming en bescherming van de volksgezondheid, zorg voor het milieu en dierenwelzijn. Dit is een politieke onderhandelingsinzet die zich nauwelijks leent voor compromissen. En dat maakt de onderhandelingen over vrijhandel er niet makkelijker op.

 

De afgelopen decennia werd het idee dat vrijhandel op termijn het best is, gemeengoed. Bij het beschermen van producenten, werkgelegenheid en investeringen werden dan ook afspraken gemaakt om binnen bepaalde termijnen niet-competitieve sectoren af te bouwen. De onderhandelingspartners moesten binnen de eigen grenzen zelf maar zorgen voor de nodige aanpassingen in de sfeer van verschuivingen van arbeidsplaatsen tussen sectoren en soms regio’s. Tegen zulke processen is langzamerhand ook steeds meer weerstand gegroeid en scepsis over de mogelijkheden. In Europa heeft extreem links zich altijd verzet. Vooral in de Verenigde Staten is dat verzet nu in brede kring hevig opgelaaid en dit vergroot de aversie tegen dergelijke overeenkomsten.

Ten slotte is het goed om te beseffen dat de EU en de VS aan TTIP werken om hun positie als grootste maar relatief afnemend economisch blok te behouden. De Amerikaanse economie was de allergrootste in 1945 maar die positie brokkelde relatief af door concurrentie van achtereenvolgens Japan, de EU en China. De Europese economie is nu de grootste – als we die als één blok tellen – maar Europa’s aandeel in de wereldeconomie zal in de komende generatie afnemen. De VS en de EU hebben tot nu toe veel profijt gehad van hun omvang: die maakt dat handelspartners zich genoodzaakt zien de Amerikaanse en Europese normen over te nemen om te mogen exporteren. Schrikbeeld is dat de Chinese economie zo groot wordt, dat die de standaard wordt. Eén van de doelstellingen van TTIP is dan ook een handelszone te creëren die op grond van haar omvang de standaard zet in de wereldeconomie, inclusief opvattingen over het voorzorgprincipe.

Onderhandelingsruimte?

In Europa is het verzet tegen TTIP vaak verwoord als een verzet tegen het verwateren van de Europese normen, omdat Europeanen denken dat de eigen normen strenger zijn dan de Amerikaanse. Het ironische is dat de Amerikanen precies het tegenovergestelde vinden. Het hangt ervan af waarnaar je kijkt. Voor kippen zijn bijvoorbeeld de Europeanen kieskeuriger, voor financiële producten de Amerikanen.

Pascal Lamy, achtereenvolgens kabinetschef van Delors, Europees commissaris voor handel en secretaris-generaal van de WTO, stelde onlangs in een lezing in Amsterdam dat de balans qua strengheid van de normen ongeveer gelijk is. In ongeveer een derde van de gevallen zijn de Europese normen scherper, in een derde van de gevallen de Amerikaanse, en voor het overige zijn ze waarschijnlijk gelijkwaardig, maar lopen de procedures om de kwaliteit van producten te laten toetsen uiteen. Bij de laatste groep moet het makkelijkst overeenstemming te bereiken zijn om onnodige kosten voor producenten weg te nemen. Bij de andere kwesties is het de vraag wiens interpretatie van het voorzorgsprincipe het zwaarste gaat wegen. Maar het is moeilijk denkbaar hierover compromissen te sluiten. Als wetenschappelijke kennis over (mogelijk) nadelige effecten van een product, een additief of een productiemethode eenmaal geaccepteerd is, valt daarover immers niet meer te marchanderen. 

Soevereiniteit en democratie

In 2014 probeerde een Europees burgerinitiatief, STOP TTIP, het onderhandelingsproces een halt toe te roepen. De Commissie verklaarde het initiatief echter op formele gronden niet ontvankelijk. De oproep om het onderhandelingsmandaat voor TTIP in te trekken, viel volgens de Commissie buiten het terrein waarvoor de procedure voor een burgerinitiatief geldt. Burgers kunnen in deze procedure de EU-instellingen vragen iets te doen maar niet iets te laten.

TTIP omvat meer dan internationale handel. Het verdrag zou ook wederzijdse bedrijfsactiviteit moeten vergemakkelijken (bijvoorbeeld door het openbreken van aanbestedingsprocedures) en het zou buitenlandse investeringen over en weer moeten aanmoedigen. Daarbij kunnen zich geschillen voordoen tussen investeerders en de gaststaten waar zij hun geld hebben belegd. Terwijl de Amerikanen huiverig zijn voor het openstellen van aanbestedingen, bestaat aan de kant van de EU grote terughoudendheid ten aanzien van de procedures bij geschillen over investeringen. Bij het laatste is de democratische rechtsorde van natiestaten in het geding. De grote vraag is: hoeveel beleidsruimte blijft er voor staten over om op democratische wijze belangrijke politieke keuzes te maken omtrent eigendomsverhoudingen, arbeidsvoorwaarden, volksgezondheid, dierenwelzijn, milieubeleid, die in strijd kunnen zijn met de belangen van bepaalde bedrijven of investeerders? En hoe worden geschillen opgelost en compensaties vastgesteld?

De aanvankelijk voorgestelde investeerder-staatsarbitrage (ISDS) is controversieel. Het nationaal recht wordt buiten spel gezet en bedrijven kunnen klachten over vermeende schade van hun belangen door overheidsbeleid aanhangig maken bij een investeringstribunaal. Dit is een private commissie van juridische specialisten. Het gaat hierbij om colleges van drie arbiters. Eén wordt gekozen door de klagende partij, één door de verdedigende partij en één in overleg tussen beide arbiters. Er is weinig vertrouwen in deze tribunalen, omdat de rechtsgang niet openbaar is en er geen mogelijkheid is voor beroep.

De ISDS-clausule is al van kracht in de NAFTA, het handelsverdrag uit 1994 tussen de VS, Canada en Mexico, en in de CETA, het handelsverdrag dat Canada en de EU in 2014 hebben getekend, en in vele bilaterale verdragen. Voorbeelden van claims die veel commotie teweeg hebben gebracht, zijn de claims van sigarettenfabrikant Philip Morris tegen Australië vanwege scherpe anti-tabakswetgeving, claims van fabrikanten van pesticiden tegen Canada, en claims van farmaceutische bedrijven tegen de VS. De kritiek is zo sterk dat landen als Australië en Zuid-Afrika hebben aangekondigd niet meer akkoord te gaan met deze procedure, maar er is nog geen handelsverdrag opgezegd om die reden. Zowel het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden als het Europees Parlement heeft een ander mechanisme geëist. Kennelijk is de tijd rijp voor meer transparantie en een grotere rol van de bestaande rechtsinstituties. Op de achtergrond speelt mee dat de EU en de VS meer vertrouwen hebben in elkaars rechtsstelsel dan het geval is in handelsverdragen met ontwikkelingslanden, waar westerse investeerders weinig fiducie hebben in de bescherming van hun belangen door het nationale rechtssysteem.

Haast geboden

Vlak voor de aanvang van de laatste onderhandelingsronde in New York bezocht Obama Europa en in het bijzonder Duitsland. De jaarbeurs in Hannover vormde een passend decor voor een nieuwe anti-TTIP-demonstratie, maar eveneens voor een gezamenlijk optreden van Merkel en Obama. Zij legden van twee kanten de nadruk op de wenselijkheid het TIPP-verdrag met spoed rond te krijgen – het liefst met een principeakkoord vóór het Brexit-referendum, omdat beide kanten TTIP zien als een steun in de rug voor Britse voorstanders van het EU-lidmaatschap. De aanwezige hightech van twee kanten van de oceaan stond in de startblokken en hielp de leiders aan passende plaatjes: opgewekt onderzoekend op weg naar de toekomst met identieke brillen. Of ze er hetzelfde door zagen, zal de nabije toekomst leren. •