Toekomstig migratiebeleid: een stuurloos schip?

In 2012 ontleedde Joris Schapendonk in Geografie de uiteenlopende roots en routes van migranten naar Europa, en schetste de al even verschillende verhalen erachter. In dit artikel tracht hij de maatschappelijke en beleidsmatige verwarring over de hedendaagse migranten te ontrafelen en schetst hij handvatten voor beleid.

De mediaberichten over de huidige migratiecrisis in Europa zijn bijna net zo veranderlijk als de migratieroutes waarover ze berichten. Op Europees niveau stond het Duitsland van Angela Merkel in de eerste weken van september symbool voor Europese barmhartigheid jegens vluchtelingen, daarin gesteund door talloze Duitse burgerinitiatieven en welkomstcomités op Duitse treinstations. Deze Willkommenkultur werd amper twee weken later flink ingeperkt, toen de Duitse regering besloot haar buitengrens met Oostenrijk stelselmatig te controleren, nadat in één weekend ongeveer twintigduizend vluchtelingen via die route waren binnengekomen. De stelligheid van Merkel dat Duitsland de vluchtelingenstroom aankan, leek om te slaan in twijfel. In navolging van Duitsland gingen ook Oostenrijk, Tsjechië en in mindere mate België en Nederland, (een deel van) hun grenzen surveilleren. Het Schengenverdrag, de bakermat voor een gezamenlijke Europese Unie, kraakt als nooit tevoren.

Op nationaal schaalniveau bereikte het Nederlandse kabinet in september eindelijk een akkoord over toekomstig asielbeleid, met als uitgangspunt ‘opvang in eigen regio’. Het idee is om veilige havens te creëren in de buurlanden van het conflictland, in dit geval Syrië, zodat vluchtelingen niet meer gedwongen zijn een lange en gevaarlijke reis te maken voor een veilig bestaan. Er ontstond echter grote onduidelijkheid toen de VVD en de PvdA dit concept totaal verschillend uitlegden in de Tweede Kamer. De VVD zag het voornamelijk als een mogelijkheid asielzoekers die in Nederland binnenkwamen, terug te sturen naar een veilige haven dicht bij het conflictgebied. De PvdA redeneerde precies andersom door aan te geven dat de veilige havens als uitvalsbasis dienen om vluchtelingen op uitnodiging richting Europa of Nederland te laten reizen. Zelfs wanneer de kaders van het nationale vluchtelingenbeleid gezamenlijk tot stand komen, bestaat er dus verwarring over de invulling ervan.

Op lokaal niveau zijn er natuurlijk ook verschillen. Sommige gemeenten tonen zich ongevoelig onder de druk van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) om meer vluchtelingen op te nemen, zoals Weert. In andere gemeenten, zoals mijn stad Nijmegen, heten alle politieke partijen in de gemeenteraad vluchtelingen in een openbare brief welkom. Dit laatste roept vervolgens weerstand op bij een deel van de lokale bevolking. Heel illustratief voor de huidige maatschappelijke verwarring is dat voetbalclub FC Groningen, samen met lokale vervoersbedrijven, bedacht dat het aardig was om vluchtelingen uit te nodigen voor een bekerwedstrijd. Dit op het oog vriendelijke gebaar schoot in het verkeerde keelgat bij een deel van de FC Groningen-fans. Die vroegen zich af ‘waarom moeten wij wel betalen, en zij niet’. 

Spraakverwarring

Naast de maatschappelijke verwarring blijkt uit de berichtgeving ook onduidelijkheid over hoe we deze crisis moeten noemen. Is het een vluchtelingencrisis? Migrantencrisis? En spreken we nu over illegale migratie of over asielzoekers?

De meest gebruikelijke term voor de groep mensen in beweging is ‘migrant’. Dit label past in dit kader vrijwel iedereen. Het is een overkoepelende term voor mensen die op zoek zijn naar, of gevestigd zijn in, een nieuwe verblijfplaats. Migrant wordt in wetenschappelijke publicaties doorgaans beschouwd als een neutrale term. Al Jazeera, een gerespecteerde nieuwszender in vele delen van de wereld, opende eind augustus echter de discussie door aan te geven het woord migrant niet meer te willen gebruiken vanwege de negatieve ondertoon ervan in het publieke debat. Het woord haalt de menselijkheid weg van het probleem, aldus de nieuwszender. Anders gezegd, volgens Al Jazeera is een verdronken migrant in publieke ogen minder erg dan een verdronken burger of overleden buschauffeur. Al Jazeera geeft de voorkeur aan het woord vluchteling omdat dit een humanitaire lading heeft .

Er valt zeker wat te zeggen voor deze poging een terminologie te vinden die de menswaardigheid centraal stelt. De kritiek op het label migrant heeft veel weg van het onderscheid dat in Nederland vaak wordt gemaakt tussen de ‘gelukszoeker’ (de migrant met economische motieven) en de ‘échte vluchteling’. De eerste groep gunnen we veel minder dan de andere, ook al bevinden ze zich doorgaans in dezelfde levensbedreigende situaties. De Noorse migratiedeskundige Jørgen Carling wijst het initiatief van Al Jazeera af, omdat de terminologische vernauwing (van migrant naar vluchteling) leidt tot een verscherping van migratiecategorieën. Alsof het leven van een economische migrant automatisch minder belangrijk is dan het leven van een vluchteling. De vernauwing doet bovendien weinig recht aan de complexere werkelijkheid waarbij een economische migrant vaak ook wordt aangemoedigd om te vertrekken door aanhoudende politieke onderdrukking, en de politiek vluchteling ook economische overwegingen meeneemt in zijn of haar migratieproces.

Volgens Carling zou het uitgangspunt moeten zijn dat iedere migrant bepaalde basisrechten heeft: ‘all migrants matter’. Een nijpendere verwarring ontstaat wanneer de vluchtelingen aangeduid worden als ‘illegalen’ of ‘illegale migranten’. Ten eerste, zoals Annieke Kranenberg in de Volkskrant terecht opmerkt, is de term illegaal onverenigbaar met de labels vluchteling en asielzoeker, omdat een ieder juist het recht heeft asiel aan te vragen. De crux is natuurlijk: zolang er geen humanitaire visa worden uitgedeeld aan vluchtelingen, moet het grote merendeel van hen eerst onwettig de grens oversteken om dit mensenrecht te bereiken. Dit geeft onder meer Hongarije een reden om vluchtelingen in het gevang te zetten. Ten tweede is de term illegaal of illegale migrant ongelukkig, omdat deze impliceert dat de persoon, en niet de daad van de persoon, onwettig is. We spreken immers ook niet over een illegale buschauffeur wanneer hij door rood is gereden. De uitdrukking ‘geen mens is illegaal’ is dus veel meer dan een slogan van activisten om de rechten van ongedocumenteerde migranten aan te kaarten. Het duidt op het feitdat we met bepaalde woordkeuzen de migrant in meer of mindere mate criminaliseren. 

Beleid in de toekomst

In al deze verwarring is het aan beleidsmakers toekomstig beleid te ontwikkelen. Deze zomer is vooral duidelijk geworden dat de Dublin-verordeningen, de kern van het gezamenlijke Europese asielbeleid, op losse schroeven staan. Het gaat daarbij in essentie om twee afspraken. De eerste is dat de kansen van een asielaanvraag in iedere lidstaat gelijk moeten zijn. De werkelijkheid is weerbarstiger. In Malta en Bulgarije is bijvoorbeeld meer dan 80 procent van de asielverzoeken geaccepteerd, terwijl dit in Hongarije en Griekenland nog geen 10 procent is. Ook de toekenningpercentages van bepaalde nationaliteiten verschilt sterk in Europese landen. In 2012 werd in Duitsland 89 procent van alle Syrische asielverzoeken ingewilligd. In Cyprus en Ierland was dat 0 procent. Het maakt dus wel degelijk uit welk land de asielaanvraag behandelt. De eerste afspraak van de Dublin-conventie blijkt in de praktijk niet te werken.

De tweede afspraak is dat iemand maar in één land asiel kan aanvragen, namelijk het land waar men Europa binnenkomt. De afgelopen zomer laat zien dat ook dit niet werkt. Mensen op zoek naar bescherming laten zich niet vastpinnen in Griekenland, waar de opvang ver ondermaats is, en laten zich evenmin tegenhouden door een Hongaars hek. Dit hek heeft alleen de routes verlegd.

Gelukkig wordt ook nagedacht over andere beleidsinitiatieven. Ik bespreek hier de belangrijkste op Europees en nationaal niveau.

Het huidige Europese antwoord op de migratiecrisis is, ondanks het verzet van enkele Oost-Europese landen, een verdeling van 120 duizend vluchtelingen die zich momenteel in Griekenland, Italië en Hongarije bevinden. Op moment van schrijven (24 september 2015) is onduidelijk hoe hieraan verder invulling wordt gegeven. Positief is in ieder geval dat op basis van Europese solidariteit (hoe broos deze ook is) nieuwe oplossingen worden uitgedacht. Drie prangende factoren zullen het falen of slagen van dit beleid voor een groot deel gaan bepalen.

Ten eerste is het van belang goed na te denken over wie er worden verdeeld over lidstaten. Vooralsnog gaat het uitsluitend om mensen die een grote kans hebben op een vluchtelingenstatus (Syriërs en Eritreeërs). Het risico is dat Griekenland, Italië en Hongarije de complexere asielgevallen houden. Dat betekent langere en kostbaardere asielprocedures en eventueel de kosten voor het terugsturen van niet-erkende asielzoekers. Wanneer niet de erkende vluchtelingen maar de asielzoekers verdeeld worden, is het probleem van ongelijke kansen in asielprocedures echter nog niet opgelost. De vraag is of je als asielzoeker blij moet zijn wanneer je vanuit Griekenland naar Tsjechië of Slowakije wordt gestuurd, waar de ervaring met het Europese asielsysteem op zijn zachts gezegd schaars is. Daarom – en dat is de tweede factor van belang – is het wenselijk het Europese toezicht te verscherpen. In beleidskringen wordt bijvoorbeeld nagedacht over joint processing, waarbij beambten uit meerdere landen zich buigen over dezelfde asielcasus.

Ten derde is de vraag in hoeverre de wensen van asielzoekers meegenomen worden in het verdelingssysteem. Om te voorkomen dat asielzoekers die in Polen of Tsjechië herplaatst zijn, alsnog doorreizen naar Duitsland of Zweden, moet hun leefwereld worden meegenomen in de beleidsbesluiten. Dat wil niet zeggen dat de vluchteling het alleenrecht heeft een bestemming te bepalen, maar er zijn factoren die kunnen meewegen. Eén daarvan is het sociale netwerk van de vluchteling. De opvang en het eventuele integratieproces na een statusverlening zullen eenvoudiger zijn (en minder kostbaar) wanneer er in het nieuwe land familie en vrienden zijn die de vluchteling wegwijs kunnen maken.

Ook valt te denken aan het eerder verlenen van arbeidsrechten in bepaalde landen, om de vluchtelingen een kans te geven een bestaan op te bouwen. Ten slotte zou het goed zijn te overwegen de mobiliteitsrestricties van erkende vluchtelingen eerder weg te nemen. Wanneer asielzoekers weten dat ze kort na de asielaanvraag legaal kunnen doorreizen naar een bepaalde droombestemming (bijvoorbeeld Zweden), is het waarschijnlijker dat ze respecteren dat de asielprocedure plaatsvindt in een ander land, dat ze kregen toegewezen in het herplaatsingsproces (bijvoorbeeld Polen). Dat zal de kosten van asiel over de lidstaten verdelen, en tegelijkertijd de voor de lidstaten ongewenste bewegingen van migranten van wie de asielprocedure nog loopt, tegengaan. Een vanzelfsprekende voorwaarde voor dit alles is wel dat de migranten bij aankomst in Europa op een menswaardige manier worden opgevangen, wat nu in Griekenland nog niet blijkt te lukken. 

Nationaal beleid

Op nationaal niveau is opvang in de eigen regio het uitgangspunt. Elke investering om de opvang in Libanon, Jordanië en Turkije draaglijker en duurzamer te maken is welkom. Dit zal de noodzaak voor mensen om de gevaarlijke reis naar Europa te maken doen afnemen. Het gaat hier om wat gepensioneerd geograaf Ton van Naerssen zou omschrijven als het ‘recht om te blijven’. Het idee is dat de meerderheid helemaal niet wil vertrekken uit de regio, ondanks het voortdurende conflict. Gezien de cijfers – zo’n 95 procent van de Syrische vluchtelingen verblijft in de regio – valt hier veel voor te zeggen.

Tegelijkertijd zijn er belangrijke haken en ogen aan het kabinetsvoorstel van ‘opvang in de regio’. Zeker als de strengste variant als uitgangspunt wordt genomen. Hierbij vervalt het asielrecht in Nederland en zou elke asielzoeker weer teruggestuurd worden naar een safe haven in de regio. Dit is een nette manier om te zeggen: alle grenzen sluiten. Het voorstel heeft veel weg van het fel bekritiseerde migratiebeleid van Australië, waar vluchtelingen die op Australisch grondgebied aankomen, jarenlang op vrijwel lege eilanden worden gehuisvest (bijvoorbeeld Christmas Island), of zonder pardon naar opvangcentra in Cambodja worden gestuurd.

Bovendien is het in het geval van Syrië de vraag of ‘de regio’ überhaupt meer vluchtelingen kan en wil opvangen. Dit is onwaarschijnlijk aangezien Libanon, met nog geen zes miljoen inwoners, meer dan een miljoen vluchtelingen telt. Opvang in de regio zal alleen werken als dit gepaard gaat met een structureel herplaatsingsprogramma om de druk in deze landen af te laten nemen. Daarbij zijn niet alleen Europese landen betrokken, maar ook de Verenigde Staten (recentelijk toegezegd om jaarlijks honderdduizend Syriërs op te nemen), Canada (toegezegd om tienduizend Syriërs op te nemen), Brazilië (inmiddels 1800 Syrische vluchtelingen opgenomen) en Venezuela (bereid om twintigduizend vluchtelingen op te nemen). Zelfs het strenge Australië heeft toegezegd twaalfduizend vluchtelingen uit deze regio op te nemen. In die zin kan een regionale crisis, of zo u wilt ‘Europese crisis’, veranderen als er op mondiale schaal oplossingen worden gezocht. 

Handvatten

De dilemma’s binnen de Europese migratiecrisis zijn fundamenteel geografisch van aard. De vraag is niet of een vluchteling recht heeft op asiel, maar waar dit recht gewaarborgd kan worden. Deze vraag moeten we hardop stellen, omdat de uitwerking van het asielrecht lokaal enorm kan verschillen. Deze ongelijkheid is een belangrijke reden waarom mensen zelf op zoek gaan naar een beter bestaan, en dit leidt weer tot lokale spanningsvelden.

Het toekomstige migratie- en asielbeleid is geen stuurloos schip. Er zijn handvatten die vooral in combinatie potentie hebben. Het gaat dan om het verbeteren van de regionale opvang en het waarborgen van het recht te blijven, maar tegelijkertijd om het menswaardig opvangen en eventueel verdelen van vluchtelingen wanneer zij op de drempel van Europa staan. Europese landen moeten in ieder geval nadenken over hoe de verschillen in asielprocedures, opvang en uitkomsten minder groot worden. Zoals staatssecretaris Dijkhoff hardop zei in het speciaal ingericht programma van Jeroen Pauw: ‘Dit zal niet de laatste keer zijn dat er vluchtelingenstromen zijn’. Dit vraagt om beleid dat meer is dan alleen crisismanagement. 

MEER INFORMATIE

 • Speciale editie over vluchtelingen van het tijdschrift Justitiële Verkenningen: www.wodc.nl > Publicaties > Justitiële Verkenningen > afleveringen > Vluchtelingen in Europa 

• Ignatieff, M. 2015. The Refugee Crisis Isn’t a ‘European Crisis’. The New York Times, 5 september 2015. Zoek online op: www.nytimes.com/2015/09/06/opinion/sunday/the-refugee-crisis-isnt-a-european-problem.