Zuid-Amerika heeft een nieuwe rijke vriend: China

In minder dan tien jaar is China van onbeduidende exportbestemming uitgegroeid tot belangrijke economische partner van Zuid-Amerika. China heeft het continent economisch veel te bieden. Maar de nieuwe vriendschap heeft ook een schaduwzijde. 

Tot voor kort was de Zuid-Amerikaanse ervaring met globalisering een ‘westerse’ aangelegenheid. Drie eeuwen lang bepaalden Spaanse en Portugese belangen de ontwikkeling van het continent. In de 19e eeuw, waarin Zuid-Amerika onafhankelijk werd, kreeg Engeland een grote economische invloed en in de 20e eeuw namen de Verenigde Staten het stokje over. Amerikaanse bedrijven, banken en overheid drukten niet alleen een stempel op handel en investeringen, maar ook op het economische beleid en daarmee op de politiek, vooral in de vorm van steun aan de dictaturen in de jaren 70 en 80 en de eis van neoliberale hervormingen in de jaren 80 en 90. Die inmenging zit veel Zuid-Amerikanen nog altijd dwars. 

Export

Sinds het begin van de 21e eeuw komt de impuls tot globalisering vanuit een andere hoek. Toen China in 2001 lid werd van de Wereldhandelsorganisatie explodeerden de handelsstromen met Zuid-Amerika. Inmiddels zijn de exporten naar China ruim 25 keer zo groot (figuur 1). Voor grondstoffenproducenten is China een onmisbare afzetmarkt. Zelfs nu de Chinese groei is teruggelopen, blijft het land een belangrijke afnemer van Zuid- Amerikaanse koper- en ijzererts, aardolie en soja. Voor Brazilië, Argentinië en Chili is China de nummer 1 exportbestemming. Tegelijkertijd is de import van Chinese goederen ook flink gestegen. 

Kapitaal 

China wordt ook steeds belangrijker als bron van kapitaal. Een groeiend aantal Chinese bedrijven investeert in Zuid-Amerika, vooral staatsondernemingen in de mijnbouw- en oliesector. In de omvangrijke mijnbouwsector van Peru zijn Chinese ondernemingen zelfs goed voor een derde van de buitenlandse investeringen. Daarnaast zijn Chinese bedrijven in veel landen actief in wegenbouw en andere infrastructuur. Behalve om lokale en nationale projecten gaat het soms ook om grensoverschrijdende bouwactiviteiten, zoals het revolutionaire plan voor een spoorlijn via Peru en Brazilië die de Atlantische en de Pacifische kust moet gaan verbinden. 

Daarnaast is er de kredietverstrekking door Chinese ontwikkelingsbanken. De China Development Bank en de Export and Import Bank of China geven de laatste tien jaar miljardenleningen aan Zuid-Amerikaanse overheden en bedrijven. In 2007 ging het om 5 miljard, in 2009 om 16 miljard aan nieuwe leningen en in 2010 zelfs om 36 miljard US dollar – méér dan wat de Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank samen dat jaar aan de regio uitleenden. 

Die geldstromen zijn niet gelijkmatig verspreid: meer dan de helft ging naar Venezuela. Net als in Brazilië en Ecuador zijn de leningen meestal gekoppeld aan olie. Soms is de crediteur een Zuid-Amerikaanse staatsoliebedrijf, soms de overheid, maar de terugbetaling vindt doorgaans plaats via olieleveranties aan Chinese staatsoliebedrijven, die vervolgens de Chinese banken betalen. Veel van die olie gaat overigens niet naar het verre China, maar wordt verkocht op de internationale oliemarkt en bijvoorbeeld door de VS geïmporteerd. Deze constructie is voor China zeer interessant: haar banken en oliebedrijven worden hierdoor in rap tempo mondiale spelers, terwijl de staat in geval van een energiecrisis gegarandeerd aanspraak kan maken op Zuid-Amerikaanse olie. Vandaar dat Chinese banken Venezuela, Brazilië en Ecuador de helpende hand boden met nieuwe leningen op het moment dat de olieprijs inzakte, waarbij de Chinezen overigens een fors economisch risico namen. 

Strategie

Dat de economische invloed van China in Zuid-Amerika zo’n grote vlucht heeft genomen, komt dus niet puur door de Chinese economische groei. De Chinese regering heeft altijd de regie over externe economische activiteiten. Enerzijds krijgen staatsbedrijven en -banken de opdracht en steun om in het buitenlang actief te worden en uit te groeien tot volwaardige mondiale spelers. Anderzijds is de Chinese regering heel actief in het wereldwijd versterken van bilaterale en regionale betrekkingen. Naast staatsbezoeken gaat het ook om culturele activiteiten, uitwisselingsprojecten en steun aan allerlei organisaties. Bij alles staan de wederzijdse economische belangen echter voorop. Zo is er met Brazilië – net als China een van de Brics-landen – een stevig strategisch partnerschap en heeft China met zowel Chili als Peru een vrijhandelsverdrag. Bovendien heeft China in 2015 het initiatief genomen tot samenwerking op regionaal niveau via een forum met CELAC, de Economische Eenheid van Latijns-Amerikaanse en Caribische staten. 

Al met al is China ongekend snel zeer belangrijk geworden voor de Zuid-Amerikaanse economische ontwikkeling. Om hun internationale achterstand in te lopen, zijn Chinese bedrijven en banken, geholpen door hun regering, extra gemotiveerd om deals te sluiten. Hoewel Chinezen bekend staan als harde onderhandelaars, zijn hun banken en bedrijven soms bereid grotere risico’s of meer langetermijninvesteringen aan te gaan. Voor Zuid-Amerika betekent de Chinese interesse dat de afhankelijkheid van Amerikaanse en Europese markten, bedrijven en banken afneemt. En door de toegenomen export, investeringen en leningen heeft China bijgedragen aan de economische groei en sociale verbetering in de regio, vooral in de periode van hoge grondstoffenprijzen (2005-2014). 

Chinese dominantie?

Wordt China daarmee de nieuwe imperialistische mogendheid of neokolonisator in de regio? Voorlopig lijkt het daar niet op. Zowel in Beijing als in Zuid-Amerikaanse hoofdsteden wordt gesproken van Zuid-Zuid-betrekkingen. China is zelf nog altijd een ‘ontwikkelingsland’, waardoor het idee van een gemeenschappelijk belang met Zuid-Amerika zeker enige zeggingskracht heeft. Dat neemt niet weg dat China mondiaal een steeds belangrijker positie inneemt. En zo bevindt Zuid-Amerika zich momenteel in een opvallend evenwichtige situatie, met China, de VS, Europa en de rest van de wereld als vier eenheden van ongeveer gelijke economische statuur. Het belang van China zal de komende jaren waarschijnlijk verder groeien, maar daarmee wordt het niet meteen de dominante speler in Zuid-Amerika. Binnen de regio zijn er echter flinke verschillen. Waar Bolivia bijvoorbeeld nog nauwelijks door China is ‘ontdekt’, is Ecuador inmiddels zeer afhankelijk van Chinese leningen en investeringen, en daar is dan ook vaker sprake van verzet tegen Chinese bedrijven. 

Want dat er aan de Chinese expansie ook nadelen en risico’s kleven voor de ontwikkeling van Zuid-Amerika, is wel duidelijk geworden. Door hun beperkte internationale ervaring hebben Chinese bedrijven minder technologische knowhow en minder ervaring met maatschappelijk verantwoord ondernemen en de omgang met de lokale bevolking en culturele verschillen. Het komt geregeld voor dat geen van de lokale Chinese projectmanagers (verstaanbaar) Engels spreekt, laat staan Spaans. Door die beperkingen zijn er diverse negatieve ervaringen met Chinese bedrijven in gebieden met kwetsbare natuur en (inheemse) bevolkingsgroepen. 

Terwijl Chinese bedrijven en banken proberen deze achterstand in te halen, is er nog een veel fundamenteler probleem. China stimuleert de productie van grondstoffen, maar of dit uiteindelijk de ontwikkeling van Zuid-Amerika bevordert? Doordat China als ‘fabriek van de wereld’ zo goedkoop produceert, wordt de Zuid- Amerikaanse industrie weggeconcurreerd. Met het risico dat de regio straks terug is bij af, als grondstoffenleverancier voor een geïndustrialiseerde mogendheid. Dit probleem wordt aan beide zijden van de Stille Oceaan onderkend en de Chinese regering benadrukt dat ze met Zuid-Amerika ook wil samenwerken op het terrein van hoogwaardige productie. Dat daarmee een einde komt aan de ongelijke ontwikkeling is echter hoogst onwaarschijnlijk. 

Relatie VS 

Hoe de relaties met de VS zich de komende tijd zullen ontwikkelen, is nog onduidelijk. Zoals kort na de presidentsverkiezingen al werd gezegd: ‘Terwijl Trump een muur bouwt, bouwt China bruggen naar de regio’. Wat Zuid-Amerikanen daaraan extra bevalt, is de terughoudende Chinese opstelling ten aanzien van interne aangelegenheden. In tegenstelling tot de Amerikaanse inmenging in nationale politiek en beleid in hun ‘achtertuin’, schrijven de Chinezen hun Zuid-Amerikaanse partners niet voor hoe ze hun land of ontwikkelingsproces moeten organiseren. Zij bemoeien zich niet met zaken als goed bestuur (good governance), transparantie of democratie, wat overigens niet wil zeggen dat zij een voorkeur hebben voor autoritaire regimes of socialistische regeringen. En wat de Verenigde Staten (of wij in Europa) er ook van mogen vinden, Chinezen sluiten net zo makkelijk deals met het neoliberale en democratische Chili als met het socialistische en dictatoriale Venezuela.