Brede welvaart biedt perspectief voor álle regio’s

Minder Randstad, meer regio. Dat is de ultrakorte samenvatting van een kritisch opiniestuk van Evert Meijers en Ton van Rietbergen dat op 21 november verscheen in de Volkskrant. Ze trekken daarin fel van leer tegen de groeiende verschillen tussen de Randstad en ‘de’ regio die het gevolg zouden zijn van het ‘alle ballen op Amsterdam’-beleid van de rijksoverheid. Daarbij spelen ze slim in op de politieke actualiteit en opflakkerende gevoelens van regionaal ongenoegen.

De auteurs bekritiseren de ruimtelijke rechtvaardigheid van het huidige overheidsbeleid en bepleiten een radicale aanpassing: niet concentratie maar spreiding van overheidsinvesteringen zou (opnieuw) bovenaan moeten staan op de Haagse agenda. Hoewel ook wij zeer kritisch zijn op de eenzijdige en (top)sectorale ruimtelijk-economische politiek van de afgelopen decennia, lijkt ons deze analyse weinig precies en de voorgestelde oplossingsrichting weinig effectief. Weinig precies, omdat het binaire schema van ‘Randstad versus regio’ veel te grofmazig is als het gaat over ruimtelijke ongelijkheid en inclusieve lokaal/regionaal maatschappelijke vraagstukken. En weinig effectief, omdat de toekomstkracht van regio’s niet gebaat is bij klassiek spreidingsbeleid.

Oude 20e-eeuwse denkfiguren over ‘Randstad versus regio’ en de te grofmazige typering periferie en intermediaire zone helpen ons niet veel verder. We moeten op zoek naar een vorm van regionale ontwikkeling die aansluit bij de wensen van mensen, cultuur en eigenheid van regio’s, en de oplossing niet enkel zoekt in het van bovenaf aanjagen van economische en demografische groei. Het perspectief van brede welvaart kan helpen om een meer inclusieve regionale ontwikkeling mogelijk te maken

Nieuwe geografie

Meijers en Rietbergen zijn niet de eersten die de vinger leggen op het fenomeen van ruimtelijke ongelijkheid. Hun opinie voegt zich in een aanzwellende stroom van deels wetenschappelijke, deels populariserende publicaties waarin aandacht wordt gevraagd voor regionale verschillen. Na een periode waarin de sociaaleconomische verschillen in kansen en mogelijkheden tussen regio’s convergeerden, lopen ze sinds enkele decennia weer uiteen. Diverse onderzoeken laten zien dat sinds de jaren 1990 de welvaartsverschillen binnen landen aanzienlijk zijn toegenomen. Dat geldt ook voor het relatief kleine Nederland.

Motor achter de toegenomen ruimtelijke ongelijkheid is de economische structuurverandering die in de jaren 1970 en 1980 plaatsvond. De schoksgewijze overgang van een industriële economie naar een postindustriële (kennis)economie heeft geresulteerd in een nieuwe ruimtelijk-economische geografie. Een geografie waarin de grotere steden, met hun clustering van kennis- en hoger-onderwijsinstellingen, culturele en maatschappelijke voorzieningen, aantrekkelijke binnensteden en ontmoetingsplekken, in het voordeel zijn. Ze werken als een magneet op kapitaal, kenniswerkers en bedrijven. Gesproken wordt over de ‘triomf van de stad’, de stad als plek van economische innovatie en succes.

Het is deze positieve beeldvorming over de stad die de tegenstelling tussen enerzijds de Randstad, met Amsterdam en Utrecht voorop, en anderzijds ‘de’ regio aanwakkert. Tegenover de kansrijke en innovatieve Randstad wordt dan de kansarme, vaak krimpende regio geplaatst. Kijk naar het jaarlijks ritueel als Emmen weer onderaan de lijst minst aantrekkelijke gemeenten bungelt. Tussen de Randstad en de regio bevindt zich een onoverbrugbare kloof, in sociaal, economisch en cultureel opzicht.

Helemaal onterecht is deze oppositie niet, maar ze is minimaal om twee redenen ongenuanceerd. In de eerste plaats omdat het schema Randstad versus de regio verfijning behoeft. Alsof alleen Randstedelijke gemeenten triomferen. Wat te denken van Eindhoven, Zwolle en Groningen? Grote steden buiten de Randstad die het juist opvallend goed doen. De geografie van Nederland kent een complexe, interstedelijke netwerkstructuur en -dynamiek, waarin sommige knopen in het netwerk snel groeien en andere minder goed zijn aangetakt en daardoor economisch stagneren. Verschillen binnen de Randstad zijn daarbij minstens zo groot als die tussen de Randstad en de regio. En dit geldt ook binnen goed presterende niet-Randstedelijke regio’s als Twente, Brainport Eindhoven en de regio Groningen-Assen.

Een tweede nuancering is noodzakelijk omdat de oppositie Randstad versus de regio voorbij gaat aan het feit dat de stedelijke triomf ongelijk verdeeld is, ook binnen de stad zelf. Het gehoopte trickledowneffect van de triomferende stad naar alle lagen van bevolking komt maar deels uit. Op het niveau van de individuele stad is er sprake van grote, misschien wel de grootste ruimtelijke ongelijkheid. Illustratief is het verschil tussen Rotterdam ten noorden en ten zuiden van de Maas, en Amsterdam binnen en buiten de ring. Soortgelijke verschillen zijn er ook in triomferende steden buiten de Randstad zoals Eindhoven, waar in veel wijken bewoners nauwelijks profiteren van het stedelijk succes. Woningcorporaties huisvesten de meest kwetsbare en kansarme mensen steeds vaker in de goedkoopste woningen, in de buurten met de meeste sociaaleconomische achterstand.

De toename in ruimtelijke ongelijkheid is dus niet alleen veel voorkomend, maar ook gelaagd. Deze creëert winnaars en verliezers op iedere plek en op ieder schaalniveau. Wie ruimtelijke ongelijkheid enkel in het schema van Randstad versus regio perst, creëert een eenzijdig beeld van de nieuwe werkelijkheid. Alsof achterstand en kwetsbaarheid alleen een vraagstuk zijn in Oost-Groningen of Zuid-Limburg en niet in Rotterdam-Zuid of Roosendaal, en alsof economische innovatie en clustervorming alleen mogelijk zijn in Utrecht en niet in Zwolle of de Achterhoek.

Voorbij het bbp

De eenzijdige kijk op een gelijk welvaartsniveau vormt een tweede kritiekpunt. Klassiek spreidingsbeleid is niet alleen te generiek, maar ook te planmatig. Alsof je, tegen de dynamiek van de samenleving en economie in, groei in gebieden kunt genereren. Het van bovenaf ‘implanteren’ van industrie, woningbouw of werkgelegenheid is ook in het verleden weinig succesvol gebleken. Bovendien vraagt het wegwerken van achterstanden in Oost-Groningen een andere (beleids)inzet dan in Rotterdam-Zuid.

Ook de economische rationale die achter klassiek spreidingsbeleid schuilgaat, is problematisch. Dit beleid spitst zich vooral toe op de welvaarts-economische dimensie van rechtvaardigheid. Daarin staat economische groei centraal. Idee is dat iedere regio maximaal bijdraagt aan het bruto binnenlands product én eenzelfde welvaartsniveau bereikt. Uitgangspunt is dat behoeften van mensen hetzelfde zijn, ongeacht waar ze zich bevinden. Maar mensen hebben verschillende behoeften, waarderen andere aspecten van het leven, én die verschillen kennen ook een geografische dimensie: regio’s en regionale culturen verschillen van elkaar. Wanneer de ontwikkelingsvisies uitsluitend vanuit een welvaarts-economisch streven vertrekken, worden die verschillen ten onrechte genegeerd.

Klassiek spreidingsbeleid leidt tot modelmatige, van boven opgelegde ontwikkelingsplannen, die regio’s dwingen mee te doen in de (rat)race om economische groei en banenplaatjes. Als we de ruimtelijke rechtvaardigheid in Nederland echt willen verbeteren, moeten we onze blik verbreden, voorbij het bbp. De bril van brede welvaart bezit de daarvoor benodigde scherpte. Welvaart in brede zin gaat over de mogelijkheden van mensen om een leven te leiden dat ze waarderen. Het gaat daarbij niet enkel om de economische dimensies werk en inkomen maar ook om zaken als gezondheid, veiligheid, de kwaliteit van de leefomgeving en welbevinden.

Als je op die manier naar de kaart van Nederland kijkt, worden andere patronen zichtbaar. De eerste brede welvaartsverkenningen op regionale schaal laten bijvoorbeeld zien dat de Friezen bovengemiddeld gelukkig zijn, terwijl ze economisch gezien ondergemiddeld presteren. De verklaringen voor deze ‘Friese Paradox’ worden gezocht in de waardering van rust en ruimte, de sterke sociale samenhang en de beleving van taal, cultuur en gemeenschap. Een lage economische groei kan samengaan met een hoge brede welvaart. Daartegenover staat dat de brede welvaart in steden als Amsterdam, Rotterdam en Den Haag ondanks de soms mooie economische welvaartsscores achterblijft vanwege de lage woontevredenheid, fijnstof, omgevingslawaai en criminaliteit. Het toont aan dat het perspectief van ‘perifere’ of ‘achterblijvende’ regio’s niet alleen problematisch is en dat van groeiende en bruisende steden niet enkel positief.

Gebiedsgericht kansenbeleid

Wie enkel let op verschillen in regionaal groeivermogen, ziet slechts economisch krachtige en minder krachtige regio’s. Wie een breed welvaartsbegrip hanteert, ontwaart een rijk geschakeerd beeld. Een beeld dat dwingt om voorbij de binaire tegenstelling van Randstad en regio te denken. Het heeft geen zin de ene beleidsmatige fixatie (Randstad) voor de andere (de regio) in te ruilen. Als nationale overheid is het juist van belang oog te hebben voor alle dimensies van ruimtelijke ongelijkheid en alle regio’s in Nederland. Nodig is een sturing op ruimte die is afgestemd op de specifieke kenmerken en behoeften van een gebied.

Het is veel verstandiger werk te maken van gebiedsgericht kansenbeleid. Dat biedt ruimte aan regio’s om van onderop een toekomstvisie te ontwikkelen, aansluitend op de wensen en behoeften van bewoners. Wat vinden zij van waarde? Wat hebben het gebied en de plek nodig om zich te kunnen ontplooien en de brede welvaart op peil te houden? Door het mensen zelf te vragen en je te verdiepen in de cultuur en het dna van regio’s ontstaan voorstellen die beter passen bij de plek. In het geval van gebieden die te maken hebben met bevolkingskrimp, kan dit bijvoorbeeld resulteren in een gebalanceerd investeringspakket om de basisinfrastructuur op peil te houden. Terwijl in stedelijke regio’s die worstelen met hardnekkige tweedeling, verbetering van het niveau van opleiding, arbeidsparticipatie en woonkwaliteit van kwetsbare wijken voorop staat. Tegelijkertijd moet je zover kunnen differentiëren dat je daarnaast inzet op de basisinfrastructuur en aanpak van verder wegglijdende wijken, zoals Heerlen doet.

De eerste stappen voor zo’n aanpak heeft het vorige kabinet in gang gezet met de Regio Deals, waarin Rijk en regio samenwerken aan de brede welvaart. Daarbij wordt verder gekeken dan enkel economische groei van regio’s en spelen streekholders een grote rol. Ook projecten die de gezondheid, energietransitie, gemeenschapszin, leefbaarheid of cultuurhistorische kwaliteit versterken, worden ondersteund. Het nieuwe kabinet zou deze aanpak structureel moeten maken, zodat alle regio’s perspectief wordt geboden, of ze zich nu in de Randstad of daarbuiten bevinden. Hoopgevend zijn de nieuwe ambities over een bredere, meer landelijk dekkende inzet van de zogenoemde Woningbouwimpuls. De tijd dat we beleidsmatig onderscheid maken in plekken – en de ene plek meer aandacht (en geld) geven dan de andere – is wat ons betreft passé. Iedere plek telt!

BRONNEN:

• Hospers, G.-J. (2013). Geografie en gevoel. Wat plekken met ons doen. Assen: Van Gorcum.
• Milikowski, F. (2021). Een klein land met verre uithoeken. Amsterdam: Atlas.
• Molema, M. (2022). De dialectiek van ons regionale ontwikkelingsstreven. Leeuwarden/Groningen: Fries Sociaal Planbureau/Rijksuniversiteit Groningen
• Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2021). Geef richting, maak ruimte! Den Haag: Rli.
• Sen, A. (2009). Capabilities and well-being. In M. Nussbaum & A. Sen (Red.). The quality of life. Oxford: Clarendon Press.
• Tordoir, P. (2015). De veranderende geografie van Nederland. De opgaven op meso-niveau. Amsterdam: Regioplan.