Leegstand boven winkels ondanks woningnood. Da’s toch van de gekke?

Ondanks het woningtekort is er in Nederland veel leegstand, bijvoorbeeld boven de winkels in stadscentra. Als hier gewoond kan worden, levert dat behalve enthousiaste huurders ook aantrekkelijke, multifunctionele en toekomstbestendige binnensteden op. Toch blijkt dit geen eenvoudige opgave.

Woonprotesten zijn aan de orde van de dag en wachtlijsten voor woningen zijn ellenlang. Tegelijkertijd is er in Nederland veel leegstand. Volgens adviesbureau Stec Groep worden zes van de tien verdiepingen in commerciële panden in binnensteden niet bewoond. In totaal zou je hier 70.000 extra woningen kunnen creëren. Waarom gebeurt dat niet? 

Het lijkt een win-winsituatie. Eigenaren kunnen de teruglopende huurkomsten van commerciële panden in binnensteden opvangen door leegstaande etages als woningen te verhuren. En woningzoekenden staan in de rij voor dit soort huisvesting in binnensteden, dicht bij winkels, horeca en culturele voorzieningen. Bovendien bevordert de aanwezigheid van meer bewoners het gevoel van veiligheid in winkelstraten, die er na sluitingstijd dan minder verlaten bij liggen.

Ontsluiting van woonetages

Wil je in Nederland een woning realiseren, dan krijg je te maken met het Bouwbesluit. Dit is een verzameling voorschriften die waarborgt dat de woningen echt geschikt zijn om in te wonen. Bij winkelpanden vormt de voorwaarde van een opgang naar de woning vaak een belangrijke beperking. Een aparte deur en trap zijn verplicht om brandveiligheid te garanderen, maar bij winkelpanden in de binnenstad zijn die niet vanzelfsprekend. Jeroen Roose-van Leijden, centrummanager van Utrecht, legt uit waarom. ‘Voorheen deden de gebruikers in de winkelplint het zó goed dat ze een heel hoge huur konden betalen en daarmee de hele vastgoedwaarde van de eigenaar overeind hielden. Aangezien de winkels ruim meer opbrachten dan mogelijke appartementen erboven, werden de opgangen naar de verdiepingen aan de voorkant regelmatig weggehaald. Met als gevolg dat er ‘spookverdiepingen’ ontstonden waar men niet eens meer kon komen.’ Pandeigenaren namen dus genoegen met een suboptimale uitkomst (lees: leegstand) aangezien ze dik tevreden waren met het rendement uit de verhuur van de winkel alleen.

In de drukstbezochte winkelstraten in het centrum van grote steden is dit vaak nog steeds zo. In de hoofdwinkelstraten (met 75-100% van het totale winkelende publiek in het centrumgebied) bevinden zich veelal grote ketens, denk aan kledingzaken als H&M, Zara en Louis Vuitton. Zij hechten veel waarde aan de diepte en de hoogte van de etalage om verkoopwaren aantrekkelijk te kunnen presenteren. De pandeigenaar van bijvoorbeeld een Louis Vuitton-zaak in de Kalverstraat in Amsterdam zal geen kostbare winkelmeters opofferen aan de voorzijde voor een opgang naar woonruimte erboven. In zogenoemde aanloopstraten (bezocht door 5 tot 75% van het winkelende publiek in het centrumgebied), waar vooral zelfstandige winkeliers, horeca en diensten voor persoonlijke verzorging zitten, gebeurt dit eerder. 

De haalbaarheid van woning-boven-winkel-projecten (hierna: WbW) is in zowel hoofdwinkel- als aanloopstraten te vergroten met creatieve en integrale oplossingen. Bijvoorbeeld woningen ontsluiten via een zijsteeg of aan de achterkant van meerdere panden tegelijk, wat ook balkonruimte kan toevoegen. Bij zulke pandoverstijgende oplossingen kan de gebruikelijke ‘versnippering’ van eigendom in binnensteden beperkend zijn, maar juist ook mogelijkheden bieden. De uiteenlopende ideeën en belangen van betrokken eigenaren kunnen een WbW-projecten in de weg zitten, zeker als de baten en lasten niet gelijk verdeeld zijn. Maar de pandspecifieke bouwtechnische kennis van een eigenaar in combinatie met investeringsstromen van meerdere pandeigenaren kan weer positief uitpakken. 

Er zijn nog andere bouwkundige regels die de uitvoering van een WbW-project bemoeilijken. Denk aan eisen met betrekking tot een monumentale status, duurzaamheid en isolatie, waardoor de kosten van een verbouwing fors oplopen. Daarbij kunnen transformatieprojecten in grote historische winkelsteden snel duurder worden vanwege regelgeving om het oude centrum en de bezoekers minimaal te belasten. Bijvoorbeeld limieten aan het gewicht van vrachtwagens en de momenten waarop bouwmaterialen geleverd mogen worden. Logisch, want een gemeente is niet alleen bezig met het faciliteren van zo veel mogelijk woningen boven winkels, maar draagt ook de verantwoordelijkheid de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de stad te waarborgen. Behoud van het historische karakter versterkt de aantrekkelijkheid van de binnenstad als gebied om in te wonen en te werken.



Samenwerking tussen overheid en vastgoed

Er bestaat vaak een spanningsveld tussen beleidsmakers die het algemeen belang proberen te dienen, en pandeigenaren die een zo hoog mogelijk rendement op hun vastgoedinvesteringen nastreven. Al is er wel een verschil tussen institutionele en particuliere beleggers. De eerste, waaronder pensioenfondsen en banken, zijn te zien als ‘professionals’. Zij hebben een groot vermogen, omdat ze structureel geld ontvangen van deelnemers in de vorm van premies en inleg. Hun belangrijkste doelstelling is een veilig rendement te garanderen. Dit doen ze door te investeren in verschillende vastgoedsectoren (woningen, winkels, kantoren, enzovoorts) en ze zijn vooral gericht op de lange termijn. Daarnaast dragen institutionele beleggers een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Zij moeten hun vastgoedbeleggingen kunnen rechtvaardigen tegenover degenen die premies betalen en geld inleggen. Institutionele beleggers bezitten over het algemeen winkelpanden in de hoofdwinkelstraten van de grootste steden, omdat de huurinkomsten daar het meest betrouwbaar zijn. 

Particuliere beleggers hebben anders dan institutionele partijen geen financiële verplichtingen ten opzichte van deelnemers, waardoor ze eerder geneigd zijn ‘opportunistisch’ te beleggen. Hun winkelpandbeleggingen zijn bijvoorbeeld bestemd voor het eigen pensioen. Tussen pandeigenaren bestaan vaak verschillen in kennis, ervaring en middelen, maar een gemene deler is dat hun winkelpanden doorgaans een lagere aanschafwaarde hebben dan die van institutionele beleggers, en in de kleinere steden staan of in de aanloopstraten van de grootste steden.

De verschillen tussen institutionele en particuliere beleggers vertalen zich in variërende samenwerking met gemeentelijke beleidsmakers bij een WbW-project. De lokale kennis, het persoonlijke netwerk en de vaak emotionele band die particuliere beleggers hebben met hun vastgoed, vergroot de organisatorische mogelijkheden om WbW-projecten tot een goed einde te brengen. Maar minder professionaliteit of vermogen kan ook betekenen dat particuliere beleggers eerder afhaken bij een complexe bouwopgave zoals wonen boven winkels. Institutionele beleggers hebben meer personeel en geld om WbW-projecten te organiseren, maar door hun grotere vastgoedportefeuille minder binding met een lokaal winkelpand waarvan de bovenste verdiepingen leegstaan. Daarbij maakt de fondsenstructuur – met aparte vastgoedfondsen voor winkels en voor woningen – dat er voornamelijk geïnvesteerd wordt in planmatig onderhoud en minder in transformaties van winkelpanden. 

Wat beide typen vastgoedeigenaren gemeen hebben, is de behoefte aan een heldere beleidsvisie van de gemeente in de samenwerking om leegstaande etages te transformeren naar woningen. Het gaat erom dat van tevoren duidelijk is wat gewenst en mogelijk is op welke locatie in de binnenstad, en met welke minimale eisen en voorwaarden. Dat scheelt de pandeigenaar een hoop tijd en geld bij het maken van WbW-plannen. In de praktijk ontbreekt het echter vaak aan een integrale visie en overeenstemming binnen de gemeentelijke organisatie over de uiteenlopende eisen en voorwaarden waaraan een WbW-project hoort te voldoen. Martijn Exterkate, onderzoeker van de Stec Groep, stelt dat gemeenten nog heel erg verkokerd zijn. ‘Je hebt een afdeling parkeren, die vindt ergens iets van, je hebt de welstandscommissie, enzovoorts.’ Volgens hem wordt er binnen gemeenten ‘best veel’ sectoraal gekeken naar wonen boven winkels en ‘staat het grotere belang niet altijd voorop’.

Nadja Bressers, assetmanager van het winkelfonds van a.s.r. real estate, voegt toe dat binnen gemeenten soms ook flexibiliteit ontbreekt bij de juridisch-planologische toetsing van een WbW-project. Door een voorstel sec te toetsen aan het Bouwbesluit wordt onvoldoende rekening gehouden met de specifieke situatie. Winkelpanden in de hoofdwinkelstraten van een binnenstad hebben bijvoorbeeld vaak een monumentale status en zijn daarom niet per se verplicht een energielabel te hebben. Met strenge eisen vanuit de afdeling erfgoed én de afdeling duurzaamheid van de gemeente lopen de kosten van een verbouwing zo hoog op dat een pandeigenaar zijn investering lastig terugverdient.  

Personeelstekorten binnen de gemeentelijke organisatie leiden tot verdere vertraging van WbW-projecten. Er is dan beperkte capaciteit om vergunningentrajecten soepel te laten verlopen, laat staan mee te denken. Hierdoor duren WbW-projecten vaak lang en maken pandeigenaren hoge kosten in de fase van planontwikkeling. Met als gevolg een ‘onrendabele top’: de investering wordt niet terugverdiend gedurende de (marktconforme) exploitatie van de woningen. 

Gemeenten hebben echter allerlei mogelijkheden en instrumenten om de onrendabele top te slechten en wonen boven winkels te stimuleren. Zo heeft Maastricht ooit een publiek-private samenwerking (pps) opgericht in de vorm van een naamloze vennootschap (nv), die voor eigen rekening en risico nieuwe wooneenheden heeft gerealiseerd op leegstaande verdiepingen. Amsterdam en Haarlem hebben in plaats van een bedrijfsmatige aanpak gekozen voor subsidies. Door bijvoorbeeld haalbaarheidsonderzoeken te subsidiëren, probeerden deze gemeenten pandeigenaren te verleiden leegstaande etages boven winkels te herontwikkelen. 

In aanvulling op de samenwerkingsvormen in de figuur (2014) heeft de gemeente Utrecht recentelijk het Centrummanagement (CMU, gefinancierd uit Ondernemingsfonds Utrecht) ingehuurd als verbinder en aanjager van samenwerking tussen publieke en private partijen in de binnenstad. De centrummanager probeert organisatorische knelpunten te verminderen via bijvoorbeeld caseteams. In zo’n team zijn alle relevante afdelingen binnen de gemeente vertegenwoordigd, waardoor sneller en makkelijker afspraken gemaakt en mogelijk concessies gedaan worden om woningen op leegstaande verdiepingen te realiseren. Bovendien werkt het voor pandeigenaren tijd- en kostenbesparend als er één aanspreekpunt is, dat met hen meedenkt.

Kosten-batenanalyse

Winkelpanden zijn onderdeel van een commerciële markt en het recht op eigendom prevaleert boven het (maatschappelijk) recht op woonruimte. In deze situatie zullen er alleen woningen komen in leegstaande ruimten als daar een positief rendement tegenover staat. Met andere woorden: financiële mogelijkheden en beperkingen zijn doorslaggevend voor de haalbaarheid van een WbW-project.   

Woningen boven winkels worden vaak eerder gerealiseerd in gemeenten met weinig belemmerende regels en veel stimulerende instrumenten. Er wordt dan bijvoorbeeld flexibel omgegaan met het Bouwbesluit, er bestaan financiële subsidies voor projecten en er zijn publiek-private samenwerkingen in het leven geroepen om processen te versnellen. Dit zorgt dat winkelpandeigenaren minder beperkingen en risico’s zien en meer vertrouwen en zekerheid hebben in de financiële mogelijkheden (lees: een positief rendement) van de transformatie van leegstaande verdiepingen naar woningen in binnensteden.

Zo’n aanpak zal extra hard nodig zijn als de nationale overheid het Woningwaarderingsstelsel (WWS) in 2024 doortrekt naar de middenhuur. Dan krijgen namelijk veel meer pandeigenaren in binnensteden te maken met een huurplafond als hun woningen niet boven een bepaald puntenminimum uitkomen. In het WWS zullen de aanwezigheid van een buitenruimte en een hoog energielabel veel punten opleveren. Voor panden in hoofdwinkelstraten wordt het puntenminimum dan een belangrijke restrictie, omdat het ingewikkeld is daar buitenruimte te creëren, en een gunstig energielabel in een monumentaal pand in een historische binnenstad veel aanpassingen vergt.

WbW-projecten komen nu al vaker van de grond in aanloopstraten dan in hoofdwinkelstraten van binnensteden, vanwege de beperkte fysieke ruimte en eisen vanuit de gemeente (voor bouwverkeer, monumenten, enzovoort). Door teruglopende winkelhuuropbrengsten voelen pandeigenaren in aanloopstraten zich vaak genoodzaakt het hele pand te benutten, inclusief bovengelegen verdiepingen. Die urgentie wordt nog versterkt wanneer het passieve inkomen uit het winkelpand bedoeld is als pensioen. Wel dient dit type pandeigenaar over voldoende financiën te beschikken om de (voor)investering te kunnen doen, wat steeds moeilijker wordt door de stijgende rente op leningen. Is die hobbel genomen, dan kunnen de lokale kennis van particuliere beleggers en hun emotionele band met een pand een WbW-project dichterbij brengen. In menige aanloopwinkelstraat opteren particuliere beleggers zelfs voor een volledige transformatie van winkel naar woning. Woning-boven-winkel-projecten worden dan woning-in-plaats-van-winkel-projecten. 

Maar ook in hoofdwinkelstraten van binnensteden zijn woningen boven winkels een optie. Met creatieve oplossingen om woonetages te ontsluiten en integrale initiatieven om vergunningentrajecten te versnellen kunnen pandeigenaren in hoofdwinkelstraten alsnog een positief rendement halen op hun investeringen. Daarbij hebben de institutionele pandeigenaren in deze winkelstraten een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Zij kunnen woningen boven winkels realiseren vanuit een verantwoordelijkheidsgevoel om woningtekorten te verkleinen of klimaatdoelstellingen te halen. Het verduurzamen van monumentale panden in binnensteden draagt immers bij aan een van de uitgangspunten van het klimaatakkoord van Parijs, namelijk het (drastisch) verlagen van energieverbruik in de gebouwde omgeving. 

Vanwege hun omvangrijke vastgoedportefeuille hebben institutionele beleggers ook meer mogelijkheid tot ‘compenseren’ en kunnen zij eerder genoegen nemen met een lager rendement op WbW-projecten in binnensteden. ‘In principe blijven winkels de hoofdmaat in ons winkelfonds’, stelt Nadja Bressers, assetmanager van het winkelfonds a.s.r. real estate. ‘Maar woningen erboven kunnen wel als aanvulling daarop gerealiseerd worden, omdat het beter is voor de toekomstbestendigheid van het pand en de leefbaarheid. Aan de hand van hoge rendementen uit winkelcentra en solitaire supermarkten kunnen we ook compenseren voor minder lucratieve vastgoedbeleggingen en alsnog onze doelstellingen halen. Het rendement mag echter nooit negatief zijn binnen onze portefeuille.’ 

Tegen leegstand en voor woningen 

Financiële overwegingen wegen het zwaarst in de beslissing van vastgoedpartijen om wel of niet te investeren in het transformeren van ‘spookverdiepingen’ naar levendige woonetages in binnensteden. Maar vanwege het grote maatschappelijke belang van zowel binnensteden als wonen is minder financieel-risicomijdend gedrag van vastgoedpartijen zeer wenselijk. Hetzelfde geldt voor meer pragmatisch handelen van beleidsmakers in bouwkundige en organisatorische zin. Beide partijen leveren dan wat in op hun belangen, zoals de rendementseis van beleggers en een standpunt van de gemeentelijke monumentenafdeling. De winst zit in meer aantrekkelijke, multifunctionele en toekomstbestendige binnensteden. Wat we daarvoor nodig hebben is niet pandeigenaren ‘versus’ gemeenten, maar samen tegen leegstand en voor woningen.   

BRONNEN

• Van den Berg, R. (2013). Wonen boven winkels, waarom?! Over de motieven van beleggers om al dan niet over te gaan tot het ontwikkelen van wonen boven winkels. Master thesis. Rijksuniversiteit Groningen.
• Davis, H. (2012). Living over the store: Architecture and local urban life. Abingdon: Routledge,. 
• Gemeente Den Haag (2014). Aanpak project wonen boven winkels binnenstad Den Haag. Gemeente Den Haag.
• Goodchild, B. (1998(. Learning the lessons of housing over shops initiatives. Journal of Urban Design, 3(1). 
• Overbeek, T. (2007). Wonen boven Winkels: Subsidiegerichte of bedrijfsmatige aanpak? Master thesis. Universiteit Twente. 
• Van Rietbergen, C. (2023). Wonen boven winkels. Bachelor thesis. Universiteit Utrecht. 
• Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2022). Vastgoedtransformatie. https://www.rvo.nl/onderwerpen/expertteam-woningbouw/vastgoedtransformatie  
• Stec Groep & Locatus (2022). Wonen op de verdieping: Nog veel kansen te benutten. Wat is de potentie in uw centrum? Arnhem: Stec Goep.
• Utrecht Marketing (z.d.). Merk Utrecht. https://tinyurl.com/Merk-Utrecht