Nederland in transitie [1]

Het lustrumcongres Ruimte voor Transitie op 9 juni draait om vier zeer urgente thema’s die enorme investeringen én nieuwe manieren van denken vereisen. Een vooruitblik in twee delen.

Op 9 juni vindt in Tivoli Vredenburg in Utrecht het congres Ruimte voor Transitie plaats, ter gelegenheid van het 150-jarig bestaan van het KNAG. Centraal staan vier uiterst urgente thema’s: de verstedelijkingsopgave, klimaatadaptatie, energietransitie en natuurinclusieve gebiedsontwikkeling. Het zijn de ruimtelijke uitdagingen waarvoor Nederland de komende decennia staat met alle spanningsvelden van dien: tussen noden op de korte termijn en rekening houden met de lange termijn, tussen visie en haalbaarheid, tussen sectorale belangen en integrale afweging. We blikken in het april- en meinummer van Geografie vooruit met enkele mensen die betrokken zijn bij het congres. Wil je er meer over horen, schrijf je dan in voor 9 juni! 

Opnieuw aandacht voor ruimte

Het ministerie van VROM werd in 2010 opgeheven. Taken kwamen terecht bij drie andere ministeries. De drie pijlers – volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu – werden politiek en maatschappelijk minder zichtbaar. Maar dat is recentelijk veranderd. We hebben sinds 2022 weer een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), al is het zonder portefeuille, ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit ministerie publiceerde in 2020 een langetermijnvisie op de toekomstige ontwikkeling van de nationale leefruimte: de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Deze visie hoort bij de veelbesproken nieuwe Omgevingswet, die naar verwachting op 1 januari 2024 in werking zal treden. Op papier ziet het ernaar uit dat de NOVI zich rekenschap geeft van de complexe geografische werkelijkheid en streeft naar gedegen afweging van de vele ruimteclaims. Zo lezen we in de samenvatting voorin: ‘De NOVI stelt een nieuwe aanpak voor: integraal, samen met andere overheden en maatschappelijke organisaties, en met meer regie vanuit het Rijk. Met steeds een zorgvuldige afweging van belangen werken we aan onze prioriteiten: ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie, een duurzaam (en circulair) economisch groeipotentieel, sterke en gezonde steden en regio’s en een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied.’

Ook lijkt de rijksoverheid serieuzer rekening te willen houden met fysisch-geografische factoren bij ruimtelijke beslissingen. In november 2022 stuurden de minister en staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een brief naar de Kamer waarin zij voorstellen dat bodem en water voortaan leidend moeten zijn bij beslissingen over ruimtelijke inrichting. 

De rijksoverheid lijkt regie terug te pakken inzake de Nederlandse ruimte, oog te hebben voor de lange termijn en voor de samenhang tussen natuur en samenleving. Is dit een grote stap voorwaarts op weg naar een meer duurzame inrichting van de Nederlandse leefomgeving? Deze vraag legde ik voor aan Peter Pelzer, een van de sprekers tijdens het lustrumcongres van 9 juni. Hij publiceerde in 2021 een essay met een pleidooi voor langetermijndenken en voorstellingsvermogen in de planologie, Verantwoordelijk voor de toekomst, op zoek naar een planologie van de lange termijn. 

Peter Pelzer: ‘Dat nieuwe elan rond langetermijndenken en ruimtelijke vraagstukken in hun samenhang bezien, zoemt rond in de wereld van bestuur en beleid en bij kennisinstellingen. Het weerspiegelt de tijdgeest. Maar dat je mooie visies maakt zoals de Nationale Omgevingsvisie, wil nog niet zeggen dat je dan ook de instrumenten en de bevoegdheden hebt om zo’n visie te realiseren. Dat is in het ruimtelijke beleid van het Rijk echt nog een zoektocht. Denk aan grondbezit en eigendomsrecht, of aan de belangen en rechten van marktpartijen. En soms staan noden van de korte termijn het langetermijndenken in de weg. De woningnood is daar een sprekend voorbeeld van: de ambitie om snel te bouwen kan botsen met de ambitie om bodem en water sturend te laten zijn.’

NOVI-kaart

Op het nationale niveau lijkt al veel sectoraal te worden vastgelegd richting toekomst. De NOVI bevat een kaart van Nederland met zeven stedelijke regio’s en daarin veertien grootschalige locaties waar een groot deel van de verstedelijking tot 2040 moet plaatsvinden (figuur 1). Het Rijk is hierover al druk in overleg met steden en regio’s. En er wordt hard gewerkt aan een nieuwe energiehoofdstructuur die uiteraard effecten zal hebben op andere vormen van ruimtegebruik in de toekomst. Is het wel mogelijk een langetermijnplan voor de Nederlandse ruimte te maken? Slibt de leefomgeving niet dicht met sectorale kortetermijningrepen?  

Peter Pelzer: ‘Er zijn talloze kaarten gemaakt over hoe Nederland er in de toekomst uit zou kunnen zien. Die hebben zeker een functie. Maar je kunt de vele ruimteclaims die er zijn, niet zien als puzzelstukjes die allemaal op de kaart van Nederland ingepast moeten worden. De puzzel zelf moet worden geherdefinieerd. Ruimtelijke vraagstukken vragen niet noodzakelijkerwijs om ruimtelijke oplossingen. Denk aan de stikstofproblematiek, eigenlijk een vraagstuk van biodiversiteit en milieukwaliteit. Dat is niet enkel op te lossen met ruimtelijk puzzelen: waar mag intensieve landbouw nog wel en waar niet meer. Het is een vraagstuk dat bijvoorbeeld ook raakt aan ons consumptiepatroon, aan de macht van agrarische lobby’s en supermarktbedrijven. Dat geldt voor allerlei ruimtelijke vraagstukken. Die zijn niet met ruimtelijke verbeelding alléén op te lossen, maar vereisen institutioneel ontwerpen, waarbij je culturele, sociale, politieke en andere aspecten meeneemt.

In de gebiedsontwikkeling op lokale schaal zijn er natuurlijk wel mogelijkheden om innovatief te ontwerpen met oog voor de lange termijn. Denk aan beoogde nieuwe stedelijke gebieden zoals Almere Pampus. Daar zou je kunnen experimenteren met alternatieven voor privaat grondeigendom, zoals collectief grondbezit in een langetermijnstichting. Dat zou veel meer flexibiliteit geven voor aanpassingen wanneer de natuur nieuwe uitdagingen in petto heeft. Denk ook aan pilots met innovatieve vormen van gelaagd en gecombineerd ruimtegebruik, bijvoorbeeld natuur en klimaatadaptatie, of wonen en werken.’

Verstedelijking

Het spanningsveld tussen noden op de korte termijn en duurzame ontwikkeling op lange termijn is wel heel prominent bij het dossier van de woningbouw. Minister De Jonge heeft met alle twaalf provincies afspraken gemaakt over de woningbouw tot en met 2030. In totaal gaat het om ruim 900.000 woningen. Meer in het bijzonder heeft het Rijk, zoals hiervoor al genoemd, samen met regionale partners vastgesteld dat zeven stedelijke regio’s samen twee derde deel van deze nieuwbouw zullen realiseren: 600.000 woningen tot en met 2030 (figuur 1). Een groot deel daarvan komt naar verwachting op (in totaal veertien) grootschalige bouwlocaties. Kun je bij zo’n haastklus wel goed rekening houden met wat op lange termijn verstandig is, bijvoorbeeld in verband met de klimaatadaptatie? De verstedelijkingsopgave is een van de vier hoofdthema’s op het KNAG-congres en Han Olden is betrokken bij de organisatie daarvan. 

Han Olden: ‘Bij een snelle realisatie van zo veel woningen worden ongetwijfeld soms keuzes gemaakt die vanuit langetermijnperspectief onverstandig zijn. Want zijn bodem en water inderdaad wel altijd leidend bij de locatiekeuze? Worden alternatieven goed genoeg afgewogen als je haast moet maken? Op zichzelf is het uiteraard een keuze om nu zeer ambitieus te zijn met die kwantitatieve taakstelling van 900.000 nieuwe woningen. Je zou ook op korte termijn iets rustiger aan kunnen doen, zodat je meer tijd hebt voor reflectie op langetermijnbelangen. Overigens moeten binnen de provincies en stedelijke regio’s nog wel keuzes worden gemaakt voor verschillende locaties – we staan daar op het congres uitvoerig bij stil. Ga je compact in en rond steden bouwen of meer diffuus, met verspreide en meer kleinschalige locaties? Wat betekenen zulke keuzen voor de lange termijn en voor de afweging met andere prioriteiten, zoals natuurbehoud, klimaatadaptatie of energievoorziening?’

Nog los van de enorme uitdaging van het afstemmen en inpassen van deze opgaven binnen ruimtelijke kaders, zijn het alle vier zeer urgente thema’s die enorme investeringen en wellicht ook nieuwe manieren van denken vereisen. 

Han Olden: ‘De verstedelijkingsopgave is een enorme klus. De bouwproductie stagneert nu al. Ik denk niet dat de ruimtelijke capaciteit voor zo veel nieuwe woningen het grootste probleem is. De knelpunten zijn volgens mij geld, procedures en ambtelijke capaciteit. Ook dit kan leiden tot keuzes die vanuit het langetermijnperspectief minder gelukkig zijn. Wat het geld betreft: nu de huizenprijzen dalen, kun je je afvragen of binnenstedelijk bouwen, met de zeer hoge grondprijzen daar, nog wel winstgevend is. Als ontwikkelaars en bouwers gaan aarzelen, haal je de ambitieuze 900.000 niet. De procedures om formeel alles rond te krijgen voordat de eerste paal de grond in kan, zijn complex en tijdrovend. En ook als je in dat opzicht alles op alles wilt zetten, moet je wel de ambtelijke capaciteit hebben om dat te doen. Dat zijn heel reële knelpunten. Tijdens het symposium zullen we aan de hand van concrete locaties dieper ingaan op de verstedelijkingsopgave.’

NOVEX-kaart

Intussen worden voortvarend doorgewerkt in het nationale ruimtelijke beleid. De visie van de NOVI heeft in 2022 een vervolg gekregen in NOVEX. Dit is een programma waarin het ministerie nadere stappen uitwerkt om van visie tot realisatie te komen. In december 2022 kregen alle provincies een ‘startpakket’: een hele serie criteria en eisen vanuit verschillende sectorplannen waarmee provincies aan de slag moeten om toekomstbestendige ruimtelijke puzzels te gaan leggen. Er zijn ook zestien NOVEX-gebieden (figuur 2): regio’s die vaak over de provinciegrenzen heen reiken en/of waar specifieke ruimtelijke vraagstukken spelen waarover het Rijk moet meedenken. Voor die gebieden maken Rijk en regionale partners samen ontwikkelingsplannen. Een van de leden van de voorbereidingsgroep van het KNAG-congres, Janine Caalders, is voorzichtig positief over dit hele circuit van visievorming en ruimtelijke voornemens. 

Janine Caalders: ‘In zo’n fase van visies en ruimtelijke vergezichten worden allerlei partijen betrokken en is er ruimte om creatief over de toekomst denken. Dat is positief en maakt energie los. In de regio’s en met de regio’s moet alles nu worden uitgewerkt. Bij de concrete realisatie in de komende jaren komt het erop aan dat de betrokken overheden en andere partijen lerend vermogen tonen en inspelen op de eisen die ambitieuze plannen in de praktijk stellen. In de uitwerking en uitvoering gaat het regelmatig mis. Wordt uitvoering gegeven aan wat gepland was? Is er geld, is er ambtelijke capaciteit, ligt de zaak op tempo, is er plek? Zo niet, hoe speel je daar dan snel op in? En niet te vergeten: hoe leer je van wat goed en fout ging en hoe neem je dat weer mee in de volgende fase van plannenmakerij? Maar het nieuwe ruimtelijke elan verdient het voordeel van de twijfel, we moeten er de komende jaren het beste van gaan maken. Bedenk dat 80% van we met elkaar in Nederland doen, gewoon goed gaat. We hebben het misschien te vaak over de 20% waar dat niet of niet helemaal het geval is.’

Natuur

De NOVI zet ook in op versterking van milieukwaliteit en landschappelijke kwaliteit in het landelijk gebied. In de NOVI wordt onderkend dat in het landelijk gebied veel bovenlokale, nationale belangen spelen die ruimte voor zich opeisen. Denk aan de drinkwatervoorziening, duurzame agroproductie, klimaatbestendigheid, energievoorziening en recreatie. De ambitie is dat natuur, landschap en biodiversiteit in dit krachtenspel niet het onderspit delven. 

Janine Caalders: ‘Natuur wordt vaak weggezet als lastig in relatie tot ruimtelijk beleid. Lastig omdat er zo veel regeltjes zijn, gemaakt door “lastige” mensen, die onze behoeften aan economische groei of woningbouw in de weg staan. We hebben er blijkbaar moeite mee dat niet alles overal kan. In plaats daarvan zou wat mij betreft het besef centraal moeten staan dat schoon water, een gezonde bodem en gezonde lucht de basis vormen voor het bestaan van ons allemaal. Gelukkig merk ik dat als je écht een inhoudelijk gesprek voert met bijvoorbeeld agrariërs, er wel degelijk een gedeeld besef is over het belang hiervan.

Daarom moet er ook aandacht zijn voor innovatieve ideeën die groen serieus nemen, zoals Groen Groeit Mee van de onafhankelijke Provinciaal Adviseur voor het Landschap in Utrecht, Paul Roncken. Dat is een initiatief om onder meer te proberen een deel van de verdiencapaciteit van een investering, bijvoorbeeld voor woningbouw, te gebruiken voor waardetoevoeging in natuur, biodiversiteit of ruimtelijke kwaliteit. Groene kwaliteiten kunnen zo inderdaad meegroeien met economische groei.’

Het nieuwe elan in de ruimtelijke ordening, denken over de toekomst, de verstedelijkingsopgave, natuurinclusieve ontwikkeling van gebieden, de puzzel van regionale inpassing van ruimteclaims: het zijn allemaal aspecten van het KNAG-congres Ruimte voor Transitie op 9 juni. Net zoals de onderwerpen klimaatadaptatie en energietransitie, waarover meer in het volgende nummer van Geografie. 

BRONNEN

• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020). Nationale Omgevingsvisie. Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving. Den Haag: Ministerie BiZa.
• Pelzer, P. (2021). Verantwoordelijk voor de toekomst, op zoek naar een planologie van de lange termijn. Stadsessays trancity-valiz.