Slums, de thuishaven van de armen

Slums, favela’s, shanty towns, kampungs, bidonvilles, informal settlements, sloppenwijken of hoe ze wereldwijd ook heten, stellen stadsbesturen voor dilemma’s. De ongeplande nederzettingen hebben een bufferfunctie, maar vormen ook een ‘schandvlek’, waar mensen in zeer gebrekkige omstandigheden leven. Welke aanpak komt de bewoners ten goede? 

Het begrip slum kwam begin 19e eeuw op in industrialiserend Engeland, als aanduiding van stadsdelen waar arbeiders woonden. Het had een uitgesproken negatieve bijklank en dat sloeg, behalve op de slechte woonomstandigheden, vooral op de bewoners: scrum, of krapuul, zoals tot in het midden van de 20e eeuw de bewoners van het Maastrichtse Stokstraatkwartier werden genoemd. Tegelijkertijd waren slums een rijke bron van verhalen – denk aan Charles Dickens – waar de gegoede burgerij van smulde, getuige de Engelse uitdrukking attraction of repulsion.

Het begrip slum wordt tegenwoordig vrijwel exclusief gebruikt in zich ontwikkelende landen. Ook daar heeft de term een negatieve lading. 

Stereotiep beeld

Stereotiepe beelden verhullen de complexiteit van het sociale en economische leven in slums. Veel bewoners hebben gepoogd om met schaarse middelen hun huizen beter bewoonbaar te maken, en jarenlang hard gewerkt om een televisie en wasmachine te kunnen kopen. Dat stadsbesturen met bulldozers en politiegeweld de ‘schandvlek’ van de slums probeerden uit te wissen, leidde daarom geregeld tot massaal verzet. De bewoners wilden niet dat hun wijk werd geruimd, maar eisten betere bestaansmiddelen, zodat ze zelf hun huizen konden opknappen. 

Slumbewoners helpen elkaar en er zijn talloze (ongeschreven) regels. Zelfs bendes werpen zich op als verdedigers van de bewoners, al spelen drugs een steeds belangrijkere en grimmige rol in hun onderlinge strijd om de macht. Bewoners zijn voortdurend bezig te voorzien in hun onderhoud. In de slums zelf zijn ze actief als verkoper, handelaar of klusjesman en op veel plekken tref je thuiswerk aan. Anderen zijn actief buiten de slum, meestal in dienstverlenende beroepen zoals hulp in de huishouding, taxichauffeur, bouwvakker en vuilnisophaler. 

Slums en armoede

De VN-organisatie Habitat heeft eind 20e eeuw geprobeerd het begrip slum objectief te formuleren. Zij omschrijft een slum als een verzameling onderkomens voor permanente menselijke bewoning, met een of meer van de volgende kenmerken: gebrek aan drinkwater en sanitair, bouwtechnisch onveilig, met meer dan drie personen per kamer en zonder legale status. Dit geldt voor minstens 1,5 miljard van de 3 miljard stedelingen in zich ontwikkelende landen. Gezien de snelle stedelijke bevolkingsgroei zal dit aantal de komende jaren verdubbelen. 

Binnen de zich ontwikkelende landen bestaan enorme verschillen in huisvesting, soms heel dicht bij elkaar. Zo woont de veelvuldig miljardair Mukesh Ambani in Mumbai in een huis van 1 miljard dollar en kijkt hij vandaar uit op de slum Dharavi. Zulke schrijnende verschillen werden al eerder in beeld gebracht in de serie ‘Apartheid van boven’ over shantytowns in Zuid-Afrika (Geografie 2016-2017). Het contrast tussen rijke en arme woonwijken tart elke beschrijving. 

Maar ook tussen en binnen slums zijn er grote verschillen. Net gearriveerde immigranten zonder familie of bekenden in de stad wonen soms in houten of blikken bouwsels of geïmproviseerde tenten onder een viaduct of naast een snelweg, verstoken van vrijwel elke voorziening. Terwijl de al langer bestaande delen van de slum er vaak beter uitzien. De huizen in het decennia oude Indiase Dharavi tellen soms enkele verdiepingen, zijn meestal – legaal of illegaal – aangesloten op het elektriciteitsnet en er zijn, in beperkte mate, watertappunten en latrines. 

Dharavi is een reusachtige slum, maar wereldwijd woont het overgrote deel van de armen in kleine tot middelgrote buurten verspreid over het stedelijk grondgebied. 

In zijn boek A Billion Squatters, a New Urban World (2005) roept Robert Neuwirth overheden op te stoppen slums over één kam te scheren. Hij maant ze meer oog te hebben voor het gevarieerde karakter van de plekken waar het arme deel van de stedelijke bevolking woont. In zijn studie Slums: The History of a Global Injustice bepleit Alan Mayne de term slum niet meer te gebruiken. Politici zouden deze plekken moeten beschouwen als ‘gewone’ stadsdelen die uiteenlopende vormen van verbetering behoeven. Deze verbetering moet hand in hand gaan met de aanpak van de armoede. Dit roept de vraag op hoe deze armoede, en dus ook de gebrekkige huisvesting, zijn ontstaan.

Groei van slums

In zich ontwikkelende landen zijn twee perioden te onderscheiden in de groei van slums. Ten eerste de koloniale tijd en de periode van dekolonisatie. De vestiging van blanke kolonialisten, de groei van de handel en vooral de opkomende industrie leidden tot een trek naar de stedelijke gebieden. Immigranten bouwden daar zelf onderkomens, vaak naar het voorbeeld van de dorpen waar ze vandaan kwamen. De natuurlijke aanwas onder deze jonge stedelijke armen leidde tot een voortdurende vraag naar goedkope woonruimte. De kolonialisten zagen erop toe dat de zich snel uitdijende slums gescheiden bleven van de villawijken waar zij zelf woonden. Tijdens de dekolonisatie veranderde dit patroon niet wezenlijk, zij het dat de autochtone elite de witte afloste. 

De tweede periode is die van de globalisering. Hele bedrijfstakken zoals textiel, kleding en scheepsbouw en later de productie van componenten voor elektronische apparatuur werden overgeplaatst naar lagelonenlanden. Dit resulteerde daar in een enorme groei van de werkgelegenheid in de industrie en dienstverlening in steden en leidde tot een verdere toename van de migratie vanuit het platteland. Deze migranten waren, net als een flink deel van de door natuurlijke aanwas snel groeiende groep stedelijke armen, aangewezen op de onderkant van de woningmarkt. In India kwamen daar na de afscheiding van Pakistan en Bangladesh nog eens miljoenen Hindu’s bij, die voor het religieuze geweld uit deze landen vluchtten. 

In vrijwel alle zich ontwikkelende landen bleef de bouw van woningen ver achter bij de groei van de stedelijke bevolking, en migranten zochten hun toevlucht in bestaande en nieuwe slums. In landen als China, Zuid-Korea en Singapore zijn eindeloze rijen hoogbouwflats opgetrokken. Een lokkend perspectief voor een aantal politici in andere zich ontwikkelende landen. Bewoners denken daar anders over.

Beleid

Vanaf de koloniale tijd zwalkte de houding van overheden tegenover slums tussen negeren en ingrijpen. Maatregelen hadden soms een humanitaire achtergrond, maar waren ook ingegeven door de wens kostbare grond in de stad een lucratiever bestemming te geven. 

Waar ook ter wereld, overal zijn maatregelen aan de orde, van uithuiszetting, afbraak en herhuisvesting, tot de aanleg van basisvoorzieningen en renovatie (slumupgrading). 

De eerste strategie was afbraak, doorgaans zonder herhuisvesting, omdat de overheid slums als illegaal beschouwde. Het gevolg was meestal dat de bewoners hun heil elders zochten en daar nieuwe slums ontstonden.

In India vonden er tijdens en na het bewind van Indira Gandhi op grote schaal uitzettingen plaats. Tussen oktober 2004 en januari 2005 werden alleen in Mumbai meer dan 300.000 mensen uit hun huis gezet. In Delhi waren dat er 200.000.

In Nigeria ontruimde de overheid in januari vorig jaar nog de sloppenwijk Urualla in Port Harcourt, waar 15.000 huizen tegen de grond gingen. De officiële verklaring was dat de criminaliteit er onaanvaardbaar groot was geworden.

Veel van de uit huis gezette slumbewoners in Mumbai en Delhi werden gedwongen hun intrek te nemen in zogeheten slum rehabilitation housing (SRH). Dat zijn dicht opeen gepakte rijen flats tot twintig verdiepingen hoog. Het is de bedoeling op termijn minstens 30 miljoen slumbewoners in dit soort behuizing onder te brengen. Veel slumbewoners verzetten zich heftig tegen deze (gedwongen) overplaatsing, vooral vanwege het verlies van sociale contacten en inkomsten. De nieuwbouw ligt meestal ver van hun werkplek, en bedrijvigheid in huis is er verboden. 

Ook in Zuid-Afrika zijn na beëindiging van de Apartheid veel huizen gebouwd. Maar die liggen eveneens ver verwijderd van waar de bewoners werken. De werkloosheid in deze nieuwe townships is dan ook hoog.

Vanwege de hoge kosten van herhuisvesting gingen overheden vanaf de jaren 1970 meer nadruk leggen op het verschaffen van basisvoorzieningen, zoals water, sanitair en elektriciteit. Dat ging soms gepaard met de aanleg van wegen, ook om bewoners beter toegang te geven tot de rest van de stad. Deze aanpak bracht veel slumbewoners basale verbeteringen.

Overal waar (gedwongen) herhuisvesting aan de orde is, ontstaan conflicten met bewoners die hun huis niet willen verlaten. Vandaar een nieuwe strategie van self-help housing, waarbij mensen zelf hun huisvesting verbeteren. De overheid zorgt voor infrastructuur, inclusief scholen en gezondheidsvoorzieningen. Ook treft ze soms maatregelen om de armoede te verlichten. Deze aanpak is zeker niet nieuw. Al in 1965 stelde de Indiase stad Hyderabat buurtraden in. Voor het eerst mochten slumbewoners zelf hun problemen benoemen en inbrengen wat zij als oplossingen zagen. In de praktijk waren er wel knelpunten, zoals de paternalistische opstelling van de projectleiders en het aloude systeem van patronage van politici, die alleen wensten mee te werken aan projecten als de bewoners op hen zouden stemmen.

Slumbewoners aan zet

Naast armoede en het gebrek aan voorzieningen noemen slumbewoners zelf als belangrijkste probleem de onzekerheid over het eigendom van de grond waarop hun huis staat. Dit weerhoudt velen ervan verbeteringen aan te brengen. De meeste slums zijn illegaal. Steeds is er de dreiging dat bewoners verdreven worden. Slechts een minderheid heeft een huurcontact van een slumlord. Sommige bewoners hebben hun huis van een ander overgenomen, maar zonder rechtsgeldig koopcontract. 

De eerste stap naar upgrading van slums is daarom legalisering van de bewoning, door bewoners eigenaar te maken van de grond waarop hun huis staat, of hen voor langere tijd het gebruiksrecht te geven, de zogenoemde owner driven reconstruction. Aanvankelijk waren overheden in zich ontwikkelende landen niet ontvankelijk voor deze aanpak. Maar eind 20e en begin 21e eeuw is er een nieuwe wind gaan waaien. De conferenties Habitat 1 (Vancouver 1976), 2 (Istanbul 1996) en 3 (Quito 2016) verbreedden het draagvlak voor upgrading, oftewel een integrale aanpak van bestaanszekerheid en huisvesting, met sterke betrokkenheid van de bewoners. Uitgangspunten waren het verlenen van het eigendoms- of gebruiksrecht, financiële ondersteuning (microkrediet), zelfwerkzaamheid van de bewoners, aanleg van voorzieningen, inclusief onderwijs en medische zorg, én hulp bij de verbetering van de economische situatie.

Het bleek echter grotendeels retoriek. In plaats van lokaal aan de slag te gaan, kondigden Habitat, World Bank en City Alliance begin deze eeuw een war against slums aan en de regeringen van sommige landen, waaronder India, verklaarden dat ze binnen dertig jaar ‘slumvrij’ zouden zijn. Opnieuw werd er nauwelijks naar de bewoners geluisterd en grepen overheden terug op het middel van ontruimingen en gedwongen herhuisvesting om prestigieuze plannen uit te voeren, wat overigens maar ten dele lukte.

Geslaagde voorbeelden van upgrading zijn er echter ook. Bario 31 is een wijk in Buenos Aires, pal naast het centrum van de stad. Uitgangspunt was het gebied te blijven bestemmen voor de huidige bewoners. Vanaf 2015 is er een reeks verbeteringen doorgevoerd. Deze omvatten legalisering van het verblijf, aanleg van basale voorzieningen (elektriciteit, verlichting, water en riolering) en de bouw van scholen en gezondheidscentra. Bewoners konden een lening krijgen met een looptijd van dertig jaar om hun huis te verbeteren. De gemeente heeft aan de rand van het gebied 1200 nieuwe huurhuizen neergezet voor slumbewoners. Ook werden er trainingen georganiseerd en vergunningen verleend om bedrijfjes te starten, ook elders in de stad. Vanwege de gunstige ligging nabij het centrum zijn er maatregelen genomen om gentrificatie in de wijk te voorkomen. Zo beschikken de huidige bewoners over het exclusieve gebruiksrecht van de grond, zijn de percelen bewust klein gehouden en mag de bebouwing maximaal drie verdiepingen hoog zijn. Dit alles gebeurde in nauw overleg met bewonerscomités.

Upgrading is een complex proces dat vele jaren kan duren en geduld en toewijding vergt van alle betrokkenen. Maar de aanpak werpt inmiddels vruchten af: behalve in het Barrio 31-project bijvoorbeeld ook in delen van Orangi (Pakistan) en in Indonesië en Vietnam, waar owner driven reconstruction nu de regel is.

Toekomst

Ondertussen gaat de urbanisatie verder en groeit de stedelijke bevolking fors. Beleid om de levensomstandigheden op het platteland te verbeteren zou overal prioriteit moeten hebben, maar dat is vooralsnog niet het geval. De mogelijkheid om migranten en (de kinderen van) stedelijke armen op te vangen zijn voor wereldsteden steeds beperkter. Daarbij zal de tanende globalisering de werkgelegenheid doen verminderen. 

Om de groeiende groep stedelijke armen kansen te bieden moet nieuwe werkgelegenheid vooral in de middelgrote en kleinere steden tot ontwikkeling komen. Volgens City Alliance, een netwerkorganisatie in 1999 opgericht door UN-Habitat en de Wereldbank, moeten overheden ‘wildgroei’ van nieuwe slums tegengaan door stedelijke armen gebruiksrecht te geven van kleine stukjes grond op veilige plaatsen, ook al is er in eerste instantie geen geld voor basisvoorzieningen. De bewoners kunnen hier hun eigen voedsel verbouwen. Geleidelijk zullen migranten werk vinden in de lokale handel en industrie. Als van meet af aan gezorgd wordt voor een basale verkaveling en een wegennet, kunnen stapsgewijs voorzieningen worden aangelegd, te beginnen met water, sanitair en elektriciteit, gevolgd door onderwijs en medische zorg. Ook hier is een lange adem vereist.

Slums zullen ondanks de ferme uitspraken van politici in de 21e eeuw niet verdwijnen; het woord an sich en de negatieve connotatie wellicht wel. Er zullen voortdurend nieuwe buurten, wijken en steden ontstaan. Het helpt als deze gewoon een naam hebben. 

De Indiase regering bouwt tienduizenden flats om miljoenen slumbewoners verplicht onder te brengen. Ik verwacht dat deze binnen tien jaar dezelfde bedenkelijke reputatie hebben als de hoogbouw in voorsteden in Frankrijk en Groot-Brittannië, en uiteindelijk hetzelfde lot zullen ondergaan, namelijk opgeblazen worden.

MEER LEZEN:

•  Dossier leefbaar wonen