BEELD: OMROEP GELDERLAND
Gelderland probeert via Regionale Programma’s Werklocaties regionaal overaanbod tegen te gaan, maar dat is soms moeilijk vol te houden. Zo is het bedrijventerrein bij Hattem (bij Zwolle) ooit ontwikkeld voor lokale overloop, maar toen dat niet goed liep, is men zich gaan richten op logistieke bedrijven.
Vorig jaar maakte Michiel Scheffer – van huis uit geograaf – de overstap van de provinciale Gelderse politiek naar de consultancy. Een terugblik op wat geografie brengt in de politieke praktijk.
Van 2015 tot 2019 werkte ik bij de provincie Gelderland. Als gedeputeerde economie, onderwijs en Europa heb ik dat ervaren als vier jaar toegepaste geografie. Een mooie bijkomstigheid was dat de provincies Gelderland en Overijssel in 2015 een consortium geografen opdracht gaven om de ‘Kracht van Oost’ in kaart te brengen. Ik maakte dat als bestuurder van dichtbij mee. Ik wil mijn ervaringen hier spiegelen aan gestolde kennis van theorie die mij als geograaf – ik studeerde af in 1988 en promoveerde in 1992 – bijbleef.
Oud instituut
Het werk van de provincie is eminent geografisch. De meeste kerntaken liggen in het ruimtelijk-economisch domein en zijn vooral kaderstellend, oftewel: sturend via regelingen en subsidies. Door de verkoop van de aandelen Nuon is de provincie Gelderland nu echter ook in staat te investeren. Een nieuwe rol voor een oud instituut. Want oud zijn de provincies, veel ouder nog dan het Rijk. Gelderland is nu 999 jaar en koestert haar rijke geschiedenis van kleine en grotere verbanden (zie kader).
Die historische verbanden worden in het bestuur van de provincie naar believen gebruikt. Het kleiner maken van de provincie maakt de rol en positie van de gemeente groter. Het positioneren van Gelderland als iets groters dan zichzelf doet het vooral in Düsseldorf en Brussel goed. Maar zakelijk bezien kun je van Gelderland in een minuut maar drie dingen zeggen: het is waar the Bridge too Far ligt, het is de drukste vervoerscorridor ter wereld en het is de provincie waarin de Wageningen Universiteit is gelegen. Dit is wat je in China vertelt. De rest is bijzaak.
Regio’s en gebieden
In het provinciale bestuur worden twee ruimtelijke begrippen veel gehanteerd: regio en gebied. Dat zijn echt twee verschillende grootheden. Regio’s zijn bijvoorbeeld Rivierenland, Achterhoek, Food Valley (deels in de provincie Utrecht). Gelderland telt zeven regio’s die ook een bestuurlijke realiteit zijn, zij het een realiteit in beweging. Zo hield de regio Noord Veluwe op te bestaan en kwam de regio Zwolle op. In de studie Kracht van Oost is indringend gekeken naar deze regio’s en bleek dat sommige regio’s een realiteit zijn en andere een construct.
Gebieden zijn veel kleiner dan regio’s en vanuit de provincie gedefinieerd als een plek waar iets gebeurt. Ze bestaan eigenlijk alleen bij gratie van een voorziene ruimtelijke ingreep. Zo was Varik-Heesselt (ten zuidwesten van Tiel) een gebied omdat daar een plan voor de aanleg van een nevengeul van de Waal ontstond. In een gebied ontstaat een ‘gebiedsproces’ met omwonenden en lokale besturen met als doel acceptatie of inpassing van een ruimtelijk project. Dat lukt niet altijd – zoals in Varik-Heesselt – en dan verdwijnt het gebied meestal als object van aanhoudende aandacht.
Bij zowel de regio als het gebied is het interessant te zien wie, in de woorden van de Britse socioloog Ray Pahl, de gatekeepers zijn: wie spreken er namens een gebied of regio. Omdat de provincie op enige afstand staat, is het beoordelen of een gatekeeper legaal of legitiem spreekt, een flinke uitdaging. Gemeentes zijn vaak de beste legale gatekeeper, maar niet altijd de beste spreekbuis van ondernemingen. Vooral bij bedrijfsterreinen is het balanceren tussen een sluitende grondexploitatie voor de gemeente en een evidence based economisch beleid. Een interessant dilemma in regionaal beleid is de spanning tussen opgave en bestuurlijke structuur. In Nederland is het modieus de opgave centraal te stellen, dat duidt immers op daadkracht. Discussies over wie waarvoor bestuurlijk verantwoordelijk is, hinderen de boel maar. Het probleem is echter dat een opgave vaak aangepakt moet worden zonder dat daarvoor een (adequate) structuur bestaat, bijvoorbeeld als Rijk en regio moeten samenwerken. Daarom eindigen discussies over een opgave vaak in een discussie over structuur waarbij dan een hulpconstructie ontstaat: een structuur zonder duidelijke democratische legitimatie. Dat geldt temeer als het Rijk met tijdelijk geld en tijdelijk beleid definitieve veranderingen wil afdwingen. Zo zijn de Regio Deals tijdelijkheden die eigenlijk alleen werken als ze passen in een langetermijnvisie en de reeds bestaande bestuurlijke structuren zich er (tijdelijk) naar voegen.
Negatieve overspills
Een belangrijke rol van de provincies is het bewaken van negatieve overspills, waarbij negatieve effecten van ruimtelijke ingrepen op het bordje van de buren terecht komen. Veel politici geloven in win-winsituaties en vinden de gedachte van ruimtelijke conflicten strijdig met het harmoniemodel. Maar voor een provincie met de meeste natuur op zandgronden en een intensieve veehouderij is dat beeld nogal naïef. Niet alles kan. De negatieve overspills zijn een constante in de provinciale politiek. Zo worden windmolens bij voorkeur aan de rand van de gemeente geplaatst en men wil zelf meer bedrijfsterreinen ten koste van de buurgemeente. Negatieve overspills zijn voor de buren, positieve overspills hou je zelf.
Het beheersen van negatieve overspills speelt bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van bedrijfsterreinen. In Gelderland wordt de programmering van bedrijfsterreinen, kantoorparken en weidewinkels georganiseerd in Regionale Programma’s Werklocaties. Daarin wordt getracht een verantwoordelijk ruimtelijk economisch beleid te voeren en regionaal overaanbod tegen te gaan, in de stille wetenschap dat grondbeleid een belangrijke bron van inkomsten voor gemeenten is. Die RPW’s moeten drie ruimtelijke schaalniveaus accommoderen: lokale bedrijven die lokaal willen uitbreiden; regionale bedrijven die enige mobiliteit hebben en internationale ondernemingen die zich hier willen vestigen. Die driedeling komt terug in de typering van bedrijfsterreinen, maar is moeilijk vast te houden – vooral als er een ‘kans voorbij komt’. Zo is het bedrijfsterrein bij Hattem (bij Zwolle) ooit ontwikkeld voor lokale overloop. Maar toen dat niet goed liep, is men zich toch gaan richten op logistieke bedrijven.
Er is in Gelderland enige overloop uit de Randstad en enige potentie voor logistiek, maar die richt zich vooral op de corridor van de A15 en iets minder de A12. De lijn naar Zwolle is veel minder in trek voor logistiek, maar nood breekt hier wet. Grootschalige logistiek is dan bijzonder problematisch.
Een enkele grote klapper kan significant bijdragen aan de grondexploitatie van gemeenten. Maar veel gemeenten die wel de grond hebben, hebben vaak niet de beroepsbevolking voor deze sector, en eindigen met aangetaste landschappelijke waarden. De beschikbaarheid van ruimte en de spanning op de arbeidsmarkt zijn echter verschillende bestuurlijke disciplines. De zogenoemde ladder van duurzame verstedelijking, een instrument voor ‘duurzaam’ ruimtegebruik, laat energiegebruik en bijdragen aan een circulaire economie buiten beschouwing. We zijn nog selectief in het kijken naar overspills.
En er liggen twee – beperkt ruimte vragende – groeipolen: health/high-tech in Nijmegen en food vanuit Wageningen. Dat zijn de twee plekken waar heel specifieke bedrijven hun R&D-activiteiten overbrengen. Maar de andere groeiparels zijn, zoals Gert-Jan Hospers formuleert, van endogeen karakter – met als mooiste voorbeeld Varsseveld met haar lokaal gewortelde maakindustrie. De uitdaging is dus om de lokale bedrijvigheid en het endogeen groeivermogen de ruimte te geven.
De lock-in theorie
Daarbij is de lock-in theorie van de Duitse geograaf Gernot Grabher nuttig, namelijk dat bestaande sterke structuren de regionale ontwikkeling ‘gevangen houden’ in een bepaalde richting. Grabher gaat uit van drie typen lock-ins: functioneel, cognitief en institutioneel. Functionele lock-ins hebben te maken met vaste activa. Gelderland heeft een grote baksteenindustrie en een grote papierindustrie: een sterke functionele lock-in die lastig is bij een energietransitie. Een cognitieve lock-in vormen bijvoorbeeld het vakmanschap in de metaalindustrie en de sterke zorgsector in Nijmegen. Expertise op andere terreinen is veel minder aanwezig. Een voorbeeld van institutionele lock-in is de al twintig jaar bestaande focus op drie sectoren: food, health en energy, en de moeite te kiezen voor een scherpere specialisatie. De lock-ins creëren ook hun eigen werkelijkheid. Dat kan een institutionele werkelijkheid zijn, maar uiteindelijk ook een functionele. Twintig jaar investeren in agro-food heeft ertoe geleid dat Unilever in 2016 besloot haar research & developmentcentrum voor food in Wageningen te vestigen. Twee jaar later koos het Vlaamse IMEC ervoor met de WUR en Radboud Universiteit Nijmegen een centrum in Gelderland op te zetten op het grensvlak (cross-over) van gezonde voeding en ict: OnePlanet. De provincie verleende een startsubsidie. De focus op energie lijkt minder geslaagd, omdat Gelderland inmiddels is ingehaald door andere provincies die nog zwaarder inzetten op energietransitie. Institutionele lock-ins kunnen ook leiden tot onvoldoende aandacht. Zo heeft de maakindustrie in Gelderland te lang te weinig aandacht gekregen. Nu is die sector sterk geclaimd als onderscheidend voor de Achterhoek. Maar in alle regio’s in Oost-Nederland is de maakindustrie de grootste industriële sector.
De Gelderse baksteenindustrie vormt een sterke functionele lock-in die lastig is bij een energietransitie. Een clip van een werkbezoek
van GS Provincie Gelderland bij steenfabriek Wienerbergen in Pannerden laat zien dat er toch aan gewerkt wordt.
(Links directeur Ewald van der Hal, rechts Gedeputeerde Jan van der Meer).
Investeren in kennis
Provincies investeren veel in onderzoek. Ongeveer 5 procent van het economiebudget van Gelderland gaat op aan beleidsonderzoek. Voor elk Regionaal Programma Werklocaties wordt een onderzoek aanbesteed. Voor veel afzonderlijke grote ruimtelijke projecten is er nog additioneel onderzoek, bijvoorbeeld voor het onderbouwen van de ladder voor duurzame ontwikkeling. Ook de Regio Deals zijn onderbouwd door onderzoek en daarbinnen worden grote investeringen ook weer geschraagd door onderzoek.
Onafhankelijk onderzoek wordt zelden aanbesteed. Een bijzonder project was dan ook Kracht van Oost, dat aan een aantal geografische instituten is gegund en onder leiding stond van economisch geograaf Oetzge Atzema. Kracht van Oost was een open project, met in mijn ogen twee dimensies, het begrijpen van de daily urban systems en de economische kracht en verwevenheid van gebieden, sorry regio’s.
Twee nuttige begrippen in het onderzoeksproject zijn ‘combinatievermogen’ en ‘routinematig innoveren’. Het eerste ligt dicht bij de Schumpeteriaanse Neue Combinationen, die aan het begin van de productlevenscyclus staan. Stedelijke gebieden zoals Twente en Nijmegen zijn sterk in nieuwe combinaties, bijvoorbeeld die van gezondheid en technologie. Routinematig innoveren heeft veel meer te maken met nog efficiënter werken of door differentiatie de levenscyclus van een product verlengen. Die vaardigheid zit dan vooral bij de maakindustrie op de Veluwe en Salland.
Die tweedeling helpt ook een regionaal beleid te formuleren waarbij je dat combinatievermogen wilt versterken. Het Chip Integration Technology Centre in Nijmegen en OnePlanet in Wageningen en Nijmegen zetten in op het combinatievermogen, maar ook op het versneld doorzetten van nieuwe technologie naar de industrie. Dat laatste probeert Gelderland te doen door het financieren van innovatiemakelaars, maar ook door te investeren in projecten die het middelbaarberoepsonderwijs beter laten aansluiten op technologische ontwikkelingen.
Beleid en narratieven
De provincie voert vooral beleid met regels (ruimtelijke ordening) en geld (subsidies). Gericht beleid is vooral mogelijk met Europese subsidies zoals R&D-programma’s, bijvoorbeeld Horizon2020, en regionaal beheerde subsidies zoals EFRO en Interreg. Die Europese fondsen worden regionaal beheerd, maar hebben ook een regionale cofinanciering. Het landelijk beleid is door een zeer sterke nadruk op fiscale instrumenten weinig gericht. De regionale middelen geven meer focus dankzij de EU-aanpak van regionale specialisatie in de speerpunten.
Maar symboolpolitiek doet er ook toe: een prijsuitreiking, een werkbezoek, een tweet of gewoon aandacht. Gert-Jan Hospers noemt de kracht van de verborgen kampioenen in Oost-Nederland: de fabrikant van de machines die de lens van de iPhone maakt, de wereldmarktleider in eiersorteermachines en de kei in appelsorteermachines. Fabrikanten die ‘slechts’ een radertje zijn in de wereldeconomie, maar waarbij de wereld stilstaat als ze stil vallen. Dat is niet voorbehouden aan Gelderland, in die zin zijn we weinig meer dan een uitloper van Baden-Württemberg. Kijk, dat is ook een narratief: Oost-Nederland is geen overloopgebied van de Randstad maar onderdeel van een Mitteleuropaïsche realiteit. Dat geldt nog sterker na het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Dan bekt ‘What after Brexit: wir lieben Deutschland’ lekker. Maar het roept meteen ook vragen, want de verbinding Zevenaar-Oberhausen is de meest overbelaste transportas van Europa. Dat maakt het pleidooi voor heropening van de spoorlijn Nijmegen-Kleve des te urgenter. Het moet dus niet bij beelden alleen blijven.
Bestaansrecht
De provincie is vaak gezien als een overbodige bestuurslaag, zoals in het iconische boek van Klaartje Peters, Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincie. Nu zijn de vraagstukken van provincies niet exclusief voor die bestuurseenheden, stikstof is een probleem op alle zandgronden, en er zitten meer provincies in de corridor van Rotterdam naar Ruhr. In alle provincies speelt de energietransitie. Ze hebben allemaal de verbinding tussen onderwijs en arbeidsmarkt op de agenda, en met de coronacrisis lag het ov overal stil, terwijl de (elektrische) fiets een groeiende populariteit geniet.
Er zijn politieke partijen die houden van politiek-bestuurlijk meccano, en de regionale structuur willen omgooien. Prima, landsdelen of regio’s die dichter bij de daily urban systems liggen, hebben ook merites. Ik geloof wel in een regionale bestuurslaag die ook democratisch gelegitimeerd is. Het oude Gelre als overgangsregio tussen Randstad en Regio was zo gek niet. Nu ik niet herkozen ben, is het weer bevrijdend te merken dat de uitdagingen van Nederland, Europa en de wereld weliswaar regionaal kleur krijgen en legitimiteit, maar zich niet aan grenzen houden. De verbeelding van regio’s werkt alleen als die hun zelforganiserend vermogen mobiliseert. Er is leven na de provincie.
