Berscherming burgerrechten

Massaal aftappen van data als thema in het EP

De komende Europese verkiezingen gaan natuurlijk over de financiële crisis en de toekomst van de Unie. Maar ook de fundamentele burgerlijke vrijheden zijn een issue. Het Europees Parlement speelt zeker een rol in de bescherming tegen de systematische surveillance door inlichtingendiensten.

Sinds juni 2013 publiceerden kwaliteitskranten waaronder NRC Handelsblad en de Britse Guardian keer op keer over de verontrustende activiteiten van inlichtingendiensten. Dit gebeurde aan de hand van duizelingwekkende aantallen documenten afkomstig van Edward Snowden, voormalig systeembeheerder bij een van de Amerikaanse inlichtingendiensten, de National Security Agency (NSA). 

Prompte reactie

Het Europees Parlement besloot op 4 juli (toeval of niet: de Amerikaanse Onafhankelijkheidsdag) een parlementaire enquête te starten over het werk van de NSA en daarvoor een speciale commissie op te richten die veel experts verhoorde en op bezoek ging in Washington. Net voor kerst kwam rapporteur Claude Moraes, een Britse Labour-vertegenwoordiger, met een verslag.

Het Europees Parlement is vooral bezorgd over de gevolgen van de surveillanceprogramma’s van de NSA, én van verscheidene lidstaten, voor de burgerlijke vrijheden en de fundamentele rechten van de EU-burger, en voor de trans-Atlantische samenwerking.

Het massaal ongericht aftappen van communicatiedata en de mogelijke ondermijning van burgerlijke vrijheden heeft al langer de aandacht van het Europees Parlement; het was een van de belangrijkste thema’s van de afgelopen zittingsperiode 2009-2014 en zal dat tot de laatste dag blijven. Dat heeft diverse redenen. Sinds de aanslagen van 11 september 2001 zijn het aantal en de omvang van surveillanceprogramma’s explosief gegroeid in het kader van de War on Terror van de Amerikaanse overheid en bondgenoten. De voortgaande digitalisering, de verbreiding van de mobiele telefonie en de opkomst van sociale media hebben een exponentiële groei van de hoeveelheid (persoonlijke) data veroorzaakt. Die datastroom gaat de wereld rond via kabel en satelliet en er zijn volop mogelijkheden om deze communicatiekanalen af te tappen en de data te bewaren en te analyseren (datamining). De bestaande privacywetgeving is ontoereikend of wordt vanwege de terrorismedreiging in het voordeel van de afluisteraars uitgelegd. Door het wereldwijde web is de afbakening van taken van inlichtingendiensten – vaak gebaseerd op het grondgebied van de staat – volledig achterhaald. En met de onthullingen van Edward Snowden is naar buiten gekomen dat de surveillancepraktijken nog veel massaler zijn dan critici al vermoedden; dit heeft de urgentie van het probleem verder onderstreept.

Dat juist het Europees Parlement al eerder op deze kwestie dook en de zaak Snowden zeer serieus neemt, heeft te maken met institutionele ontwikkelingen binnen de EU. In het verdrag van Lissabon (december 2009) zijn de wetgevende bevoegdheden van het Europees Parlement binnen het domein van justitie en binnenlandse zaken sterk uitgebreid. De parlementaire commissie die zich met burgerlijke vrijheden bezighoudt, LIBE, heeft daarna een metamorfose ondergaan. Volgens de Brusselse denktank CEPS stelt LIBE zich veel minder kritisch op dan voorheen en deelt ze in toenemende mate de visie van de Raad en de Europese Commissie over de noodzaak van een zekere surveillance en geheimhouding. Tegelijkertijd heeft ze de nieuwe bevoegdheden gebruikt om de bescherming van burgerrechten extra nadruk en invulling te geven. 

Confrontaties

Er zijn drie belangrijke confrontaties geweest waarbij het EP wetgeving afwees omdat de Europese Raad en de Europese Commissie het Parlement onvoldoende hadden betrokken bij de besluitvorming, in strijd met de nieuwe regels van Lissabon. De eerste botsing, in 2010, betrof het SWIFT-akkoord tussen de EU en de Verenigde Staten over de inzage van bankgegevens, de tweede aanvaring, in 2012, draaide om het akkoord tussen de EU en de VS over de overdracht van informatie over passagiers, en de derde, ook in 2012, ging over de hervorming van het Schengensysteem voor het vrije personenverkeer binnen de EU. De eerste twee keer kreeg het EP procedureel gelijk, maar ging uiteindelijk akkoord met een besluit dat inhoudelijk nauwelijks tegemoet kwam aan de gerezen bezwaren. Het Parlement werd wél volwaardig betrokken bij de onderhandelingen over de hervorming van Schengen.

In al deze zaken gaat het om de bescherming van burgerlijke vrijheden tegenover de staat – de eigen overheid dan wel een vreemde mogendheid. Telkens draait het om twee keuzen: voor parlementaire dan wel juridische controle; op nationaal dan wel Europees niveau.

Bij juridische toetsing is de afweging tussen belangen van burgers (vastgelegd in nationale grondwetten en in internationale verdragen over mensenrechten) en belangen van de staat uiteindelijk in handen van de rechtelijke macht op Europees niveau: het Hof van Justitie (de hoogste juridische instantie binnen de EU) en ook het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (vanwege de bescherming van fundamentele rechten).

Parlementaire toetsing legt de nadruk op democratische afweging en legitimering. Die is in deze gevoelige kwesties van bijzonder gewicht, maar botst met de onmogelijkheid openlijk te discussiëren over inlichtingen zonder de waarde ervan te ondermijnen. Onderstaande kaart laat zien dat het per land verschilt of nationale parlementariërs toegang hebben tot geheime informatie als ze toezicht houden op de nationale veiligheid.

Bepalend voor de rol van het EP is nu of toezicht op surveillanceprogramma’s behoort tot de Europese bevoegdheden. Tegenstanders wijzen erop dat inlichtingen in de diverse verdragen nadrukkelijk omschreven zijn als een nationale competentie, een zaak van elke lidstaat zelf dus. Voorstanders voor inmenging van het EP wijzen erop dat de huidige surveillancepraktijken inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van alle EU-burgers. Zij vinden dat de nadelige effecten voor fundamentele burgerrechten of voor het functioneren van de interne markt bestreden moeten worden – óók door de Europese instellingen die daarvoor garant staan, waaronder het Parlement. 

Controle

Begin juli riep de Europese Commissie de Amerikanen ter verantwoording na de onthullingen op basis van Snowdens documenten. Er werd een trans-Atlantische werkgroep gevormd voor een dialoog om tegemoet te komen aan de zorgen van de Europeanen. Daarover rapporteerde de Commissie aan de Raad en aan het Parlement. Probleem was echter dat de lidstaten bezorgd waren dat de Commissie zich met nationale zaken zou gaan bemoeien: zo mochten de Amerikanen geen informatie verstrekken over hun samenwerking met nationale inlichtingendiensten en diende de dialoog zich toe te spitsen op de consequenties voor afspraken tussen de VS en de EU.

Snowden, de onderzoeksjournalistiek en de parlementaire enquête van het EP brachten intussen aan het licht dat de NSA niet de enige is. Er bestaan bescheidener, maar toch vergelijkbare programma’s in lidstaten, met het Verenigd Koninkrijk voorop, en bijvoorbeeld ook Zweden, Frankrijk en Duitsland. In Nederland kwam minister Plasterk in moeilijkheden toen bleek dat ‘afluisterpraktijken’ die aan de NSA waren toegeschreven, in feite door Nederlandse diensten werden uitgevoerd en daarna met de Amerikaanse collega’s gedeeld. De omvang van de uitwisselingen tussen inlichtingendiensten bleek in het algemeen groter dan bekend: Five Eyes (tussen de VS, Canada, het VK, Australië en Nieuw Zeeland) en Nine Eyes (dezelfde plus Frankrijk, Nederland, Noorwegen en Denemarken). Er is ook een EU Intelligence Analysis Centre (INTCENT) dat inlichtingen verzamelt voor de Europese diplomatieke dienst EEAS, de Commissie en de lidstaten, waarin de laatsten ook informatie uitwisselen. INTCENT begon als een samenwerkingsverband binnen de West-Europese Unie – een militaire alliantie uit de koude oorlog die ten slotte in de EU opging. In de jaren na 2000 kwam het tot uitwisseling van inlichtingen binnen een insiders club van Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Spanje, Zweden en het VK. INTCENT valt nu onder de Hoge Vertegenwoordiger Catherine Ashton.

 

Inmiddels zijn toezichthouders gestuit op de vraag of de inlichtingendiensten de met elkaar uitgewisselde informatie wel mogen gebruiken. Het valt niet goed meer te achterhalen of data legaal verzameld en verwerkt zijn. De nationale wetgeving daarover verschilt namelijk van land tot land. Onder de experts die de LIBE-commissie heeft gehoord, zaten politici en ambtenaren van nationale inlichtingendiensten en verantwoordelijke commissieleden of nationale parlementariërs die daarop toezicht houden (bijvoorbeeld uit Zweden), maar vele genodigden lieten verstek gaan. Dat gold voor de baas van NSA maar ook voor uitgenodigde Nederlandse ambtenaren, ministers en Kamerleden. 

Trans-Atlantische relatieschade

Snowdens onthullingen hebben de vertrouwensrelatie tussen de VS en Europa flink beschadigd. De Europeanen waren zeer ontstemd te moeten vaststellen dat hun instellingen en leiders afgeluisterd werden; zij zagen dat als een teken van ongepast wantrouwen. De onthullingen over het aftappen van de handy van Bondskanselier Angela Merkel waren de spreekwoordelijke druppel.

De zaak dreigde grote consequenties te krijgen toen het Europees Parlement een resolutie aannam waarin de Europese Commissie werd opgeroepen om de onderhandelingen op te schorten over de Transatlantic Free Trade Area (TAFTA), een verdrag dat voorziet in een verdere economische en financiële integratie van Europa en de VS. Daarna wilde het EP dat ook doorvoeren voor andere samenwerkingsverbanden zoals de uitwisseling van bankdata (bekend als TFTP, de opvolger van het SWIFT-akkoord). Toch zijn de relaties nooit zó slecht geworden als in 2003-2004, in de aanloop naar de Amerikaanse oorlog in Irak, toen Frankrijk en Duitsland de VS niet steunden (de telefoon van bondskanselier Schröder – geen mobieltje – werd toen al getapt). De State of the Union van januari 2014 waarin Obama zijn beleid omtrent het versterken van het democratisch toezicht op de NSA bekend maakte, is in de EU in ieder geval goed ontvangen. 

Eigen burgers eerst

De hele kwestie heeft ook licht geworpen op de surveillancepraktijken van de inlichtingendiensten van de lidstaten en de EU zelf en van hun ongecontroleerde onderlinge uitwisseling van gegevens. In de VS worden de activiteiten van de NSA intussen zwaar gekritiseerd en het publieke debat is veel heftiger dan in de meeste Europese staten. De Amerikanen meten echter met twee maten: de nadruk ligt op bescherming van de fundamentele rechten van de eigen burgers, dus niet die van anderen. Hieruit blijkt andermaal dat staten de verzekering van burgerrechten vooral zien als een verplichting tegenover de eigen burgers, zonder veel aandacht voor de effecten van hun activiteiten op anderen. Het EP en de Commissie nemen dit denken voor een deel over als zij zich sterk maken voor de burgerlijke vrijheden en de fundamentele rechten van de (eigen) EU-burgers. 

BRONNEN 

• CEPS 2013. Mass Surveillance of Personal Data by EU Member States and its Compatibility with EU Law. 
• CEPS 2013. The ‘Lisbonaisation’of the European Parliament. 
• DG Internal Policies 2011. Parliamentary Oversight of Security and Intelligence Agencies in the EU.
• Diverse bijdragen aan een panel over EU-US Relations after Snowden: Data, Democracy, Security, januari 2014. Jean Monnet Practitioners Engagement Series, Universiteit van Amsterdam.