Durban is de belangrijkste stad van de provincie KwaZuluNatal. Het Central Business District en omgeving, het eigenlijk Durban, telt 595.000 inwoners en werd in 2000 met omliggende gemeenten onderdeel van de metropolitane gemeente eThekwini, die 3,4 miljoen inwoners telt. Na Johannesburg en Kaapstad is Durban/eThekwini het derde stedelijke gebied van Zuid-Afrika. Het is de tweede industriestad van Zuid-Afrika en de belangrijkste havenstad van Zuidelijk Afrika. Vanwege het subtropische klimaat en de uitgestrekte stranden (Golden Mile) is de stad erg in trek bij toeristen. Durban is de stad met de meeste Indiërs buiten India (24 procent van de inwoners van Durban en 17 procent van eThekwini). Eind 19e eeuw haalden de Engelsen hen naar Natal om te werken op hun suikerrietplantages. Ook Mahatna Gandhi trok in 1893 naar Zuid-Afrika – niet als koelie maar als jong jurist. Hij woonde er 24 jaar en in Durban is nog een museum aan hem gewijd. Van eThekwini is 74 procent van de bevolking zwart, voornamelijk Zulu, en 7 procent blank (in Durban 15 procent).
Cornubia - voorbeeldproject stedelijke ontwikkeling
Na de afschaffing van de apartheid werden er 2,7 miljoen nieuwe woningen gebouwd voor de arme, zwarte bevolking. Op die huizen kwam veel kritiek. Nu wil men de stedelijke ontwikkeling anders aanpakken. Cornubia bij Durban is een van de voorbeeldprojecten.
Op 6 april 2014 geeft de Zuid-Afrikaanse president Jacob Zuma in Durban het startschot voor het megaproject Cornubia. De pilot van het project (fase 1a), met 486 duplexhuizen voor lage inkomensgroepen, is dan net afgerond. De eerste bewoners zijn die maand in hun nieuwe huizen getrokken en de koning te rijk. Ze komen uit shacks in naburige informele nederzettingen of uit transit camps waar bewoners van ontruimde informele nederzettingen tijdelijk zijn gehuisvest. Nu hebben ze in Cornubia een huis van twee verdiepingen met twee slaapkamers, een badkamer met toilet, douche en wastafel en een huiskamer met keuken. En ze hebben elektriciteit. Iedereen met een inkomen van minder dan 3500 rand (238 euro tegen de huidige koers) per maand komt ervoor in aanmerking. Voor de gelukkigen een enorme vooruitgang.
Voorbeeldproject
Van de officiële start van Cornubia is veel werk gemaakt. Zuma wordt vergezeld door zijn minister van Human Settlements, Connie September, en andere ministers. De gouverneur van de provincie KwazulaNatal, en de burgemeester van eThekwini, de gemeente waartoe de stad Durban behoort, zijn erbij, evenals ceo’s van grote bedrijven, burgemeesters, lokale politici en traditionele en religieuze leiders. Cornubia is ook niet zomaar een nieuw huisvestingsproject. Het is een van de twee nationale voorbeeldprojecten die officieel door de president zelf geleid worden. Het andere is N2 Gateway bij Kaapstad.
Wat maakt Cornubia bijzonder? Vlak voor de 20-jarige viering van de afschaffing van de apartheid (en nieuwe nationale verkiezingen in mei!) verwijst Zuma in zijn toespraak naar de nieuwe grondwet, die iedereen gelijke rechten geeft op goede huisvesting, water, elektriciteit, gezondheidszorg, onderwijs en sociale veiligheid. De regering wil volgens Zuma niet alleen nieuwe huizen bouwen, maar ook een nieuwe samenleving zonder scheidslijnen op basis van ras, volk of inkomen. ‘Met projecten als Cornubia willen we laten zien dat we de dagen van raciale segregatie achter ons gelaten hebben. Cornubia moet een voorbeeld worden voor heel Zuid-Afrika’, aldus Zuma.
Geïntegreerde aanpak
Cornubia moet een integrated human settlement worden waarin zo’n beetje alles wat te integreren valt ook geïntegreerd wordt. Naast 24.000 woningen voor verschillende inkomens- en bevolkingsgroepen (waarvan 15.000 voor de laagste inkomens) komen er allerlei openbare voorzieningen (scholen, klinieken, parken), winkels, bedrijven, wegen en openbaarvervoerverbindingen. In het project werken nationale, provinciale en lokale overheden nauw samen, evenals overheid en bedrijfsleven. Nederlandse planologen zouden er hun vingers bij aflikken. Voor hen zou Cornubia de ideale Vinex-locatie zijn.
De regering wil niet allen nieuwe huizen maar een compleet nieuwe samenleving bouwen zonder scheidslijnen op basis van ras, volk of inkomen, aldus Zuma
Cornubia is een publiek-privaat partnership (PPS) van de eThekwini Municipality (3,5 miljoen inwoners van wie 595.000 in de stad Durban) en Tongaat Hulett Development, de vastgoedpoot van de grote beursgenoteerde agro-industriële onderneming Tongaat Hulett. Cornubia wordt ontwikkeld op een voormalige suikerrietplantage van dit bedrijf. Het concern heeft 580 hectare aan de gemeente verkocht voor gesubsidieerde huizenbouw en openbare voorzieningen. De overige 620 hectare houdt Tongaat Hulett in handen om hier zelf bedrijventerreinen, winkelgebieden en huizen voor de hogere inkomens te ontwikkelen.
Cornubia is strategisch gelegen op een kruising van nationale en regionale ontwikkelingsassen en gebieden die zich economisch snel ontwikkelen. Het ligt tussen de haven van Durban (de belangrijkste van Afrika en de grootste containerhaven van het zuidelijk halfrond) en King Shaka International Airport, dat vlak voor het WK Voetbal in 2010 geopend werd.
Volgens de planning moet het hele project in 2030 afgerond zijn. Het zou uiteindelijk 43.000 permanente en 15.000 tijdelijke banen in de bouw moeten opleveren. De overheden investeren 25 miljard rand in het project, wat tegen de huidige koers 1,5 miljard euro is.
Breaking new ground
Cornubia past in de Zuid-Afrikaanse Breaking New Ground (BNG) Policy. Die werd al in 2004 geformuleerd, maar heeft nooit eerder echt handen en voeten gekregen. Na tien jaar Reconstruction and Development Programme (RDP) constateerde men dat het niet gelukt was het huisvestingsprobleem van de miljoenen armen en de segregatie in de steden op te lossen. De ‘geografie van de apartheid’ was blijven bestaan.
Sinds de afschaffing van de apartheid in 1990 zijn er in het kader van het RDP 2,7 miljoen nieuwe huizen gebouwd; 12,5 miljoen Zuid-Afrikanen kregen voor het eerst in hun leven decent housing in de vorm van een eenvoudig RDP-huisje, vaak matchbox-houses of Mandela-huisjes genoemd. Ze hebben veelal slechts één slaapkamer en een oppervlak van 20 tot 34 vierkante meter. Ze hebben niet allemaal een badkamer, toilet en waterleiding, maar meestal wel elektriciteit. Sanitaire voorzieningen en een watertappunt behoren wel in de buurt te zijn. Voor veel Zuid-Afrikanen in de informele nederzettingen was een RDP-huis het ideaal.
Achterstand
Ondanks de bouw van 2,7 miljoen huizen wonen er nog steeds 2,1 miljoen huishoudens in shacks in informele nederzettingen. Het lijkt alsof dat aantal ondanks alle inspanningen niet slinkt. Dat komt doordat na de afschaffing van de apartheid miljoenen zwarten uit de voormalige thuislanden naar de steden trokken, waar werk was. Tegen zo’n grote toestroom van mensen viel eenvoudigweg niet op te bouwen. Nog steeds trekken er arme mensen naar de steden, niet alleen uit Zuid-Afrika, maar ook uit buurlanden als Zimbabwe en Mozambique, en zelfs uit verder gelegen landen als Nigeria. Het aantal mensen dat in informele nederzettingen woont, neemt daardoor niet af.
Ook was er flinke kritiek op de RDP-huizen. Ze waren niet alleen kwalitatief slecht (klein, weinig voorzieningen) maar lagen vaak ook op perifere locaties als ‘eilanden van armoede zonder faciliteiten, banen en verbindingen’. Ze zouden ook te veel lijken op de huisvestingsprojecten in de townships uit de tijd van de apartheid: grauwe, eenvormige, massale nederzettingen ver weg van banen, winkels en openbaar vervoer. Daarom wilden veel armen liever in shacks (blijven) wonen in informele nederzettingen aan de rand of in de stad dan in RDP-huizen op afgelegen locaties.
No more shacks
Het Breaking New Ground-beleid moest daar verandering in brengen. Het ministerie van Housing werd een ministerie van Human Settlements. Connie September, minister van dat departement: ‘We willen een integrale aanpak met een betere ruimtelijke planning en levendige gemeenschappen bouwen met water en sanitaire voorzieningen, met scholen, recreatieve voorzieningen en werk in de buurt.’ Cornubia moet in dit opzicht een voorbeeldproject worden. Veel ANC-politici willen met dergelijke projecten ‘de informele nederzettingen uitroeien’. Hun geliefde slogan is ‘No more shacks’. De vroegere minister van huisvesting van de provincie KwaZuluNatal, Dumisani Makhaye, wilde in 2015 alle slums weg hebben. Vorig jaar november kreeg de inmiddels aan kanker overleden Makhaye daarvoor postuum een Lifetime Achievement Award. Zijn vrouw, die de prijs in ontvangst nam, zei dat met Cornubia zijn droom in vervulling ging.
Ook Robert Miller, de maker van de dronefoto en de serie Unequal Scenes, was onder de indruk van Cornubia. ‘Ik stelde me voor,’ zo licht hij toe in zijn bijschrift, ‘dat met een geïntegreerd plan dit prachtige stuk grond misschien wel omgevormd kan worden in een succesverhaal voor equitable and inclusionary urban planning in Zuid-Afrika. Het lijkt het vlaggenschip van Zuid-Afrikaanse stedelijke vernieuwing te zijn’.
Niet realistisch
Het is echter zeer de vraag of het probleem van de informele nederzettingen in Zuid-Afrika met zo’n aanpak kan worden opgelost. Eigenlijk is wel zeker dat dit niet lukt. De informele nederzettingen zijn een cruciaal element in hedendaagse verstedelijkingsprocessen, in Zuid-Afrika en ook in andere ontwikkelingslanden. Stedelijke planners zullen moeten accepteren dat er slums zijn; mensen gaan er niet voor niets wonen. De doelstelling van de gemeente eThekwini om tussen 2011 en 2016 alle slums op te ruimen door nieuwe woningen en voorzieningen te bouwen, is volstrekt niet realistisch. Er liggen in deze gemeente 520 informele nederzettingen met vele tienduizenden, zo niet honderdduizenden inwoners. Zet daar een (duur) project als Cornubia tegenover met een aanbod van 486 (fase 1a) en 2186 (fase 1b) huizen op de korte termijn en 24.000 op de lange termijn (tot 2030), dan wordt duidelijk dat het uiteindelijk weinig zoden aan de dijk zet.
huizen in Cornubia, omdat ze het niet eens waren met de toewijzingsprocedure.
Botsende benaderingen
De laatste jaren is er in het beleid van Zuid-Afrika en andere ontwikkelingslanden een verschuiving gaande naar een stap-voor-stap verbetering (upgrading) van de leefomstandigheden in de bestaande informele nederzettingen waarbij ook burgers betrokken worden. Er zijn twee benaderingen te onderscheiden. De ene is state-led (van bovenaf), de andere community-driven (van onderop). In de eerste ligt het initiatief bij de overheid, in de tweede bij de gemeenschap. In eThekwini botsen beide. Het ANC is voorstander van de eerste, meer technocratische benadering. De ideeën achter het vroegere RDP (alternatieve woningen aanbieden en zo uiteindelijk de slums opruimen) leven daar nog sterk. Het ANC ziet een RDP-huis nog steeds als een wenselijk resultaat van upgrading. Upgrading betekent voor het ANC uiteindelijk ‘opruimen’.
De ervaringen met de state-led aanpak in eThekwini zijn niet onverdeeld positief. Mensen moeten jaren op zo’n huis wachten, er is onvrede over de toewijzing (nepotisme), de aanpak maakt mensen individualistisch, passief en afhankelijk. De Democratische Alliantie (DA) is voorstander van de tweede benadering. Die streeft naar collectieve in plaats van individuele voordelen, gaat uit van de kracht en kennis binnen de gemeenschap en wil gemeenschappen veerkrachtig maken. De DA accepteert de aanwezigheid van informele nederzettingen in steden, streeft niet naar het opruimen maar het verbeteren ervan. Ook slumbewoners hebben ‘recht op de stad’, vindt de DA.
In de gemeente eThekwini heeft het ANC nog steeds een meerderheid, maar net als in de rest van Zuid-Afrika brokkelt die af. Bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen in augustus 2016 ging het ANC terug van 61 naar 57 procent van de stemmen en klom de DA van 21 naar 28 procent.
Krakers
Dat slumbewoners hun recht op de stad opeisen, ook in Cornubia, werd pijnlijk duidelijk op 30 januari 2016. Twee tot driehonderd mannen en vrouwen kwamen in busjes en taxi’s naar Cornubia en kraakten daar huizen die binnenkort opgeleverd zouden worden. Ze forceerden de deuren, sleepten meubilair naar binnen en hingen gordijnen op tegen de inkijk. ‘Taken’ (gekraakt) schreven ze op de muren, en leuzen als ‘Show me a democracy’. Kranten kopten ‘Cornubia invaded, residents terrified’, ‘Angry residents invade Cornubia homes’ en ‘Cornubia home invaders desperate’. De krakers waren afkomstig uit de informele nederzetting Newlands East in dezelfde gemeente. Zij waren gefrustreerd over niet nagekomen beloften voor nieuwe huizen en over de toewijzing. Ze eisten een deel van de woningen in Cornubia, nieuwe huizen in Newland East en geld voor nieuwe huisvesting daarbuiten. Ze werden met rubber kogels verdreven door de politie, maar kondigden aan terug te komen als hun eisen, die ze in een memorandum aan de gemeente overhandigden, niet zouden worden ingewilligd.
BRONNEN
• Holder, M. ten 2012. Informal settlement upgrading in South Africa. The effects of state-led upgrading in Cato Crest, Durban, and the possibilities for a people-centered approach. Master thesis Radboud Universiteit.
• Sutherland, C., V. Sim & D. Scott 2015 Contested discourses of a mixed-use megaproject: Cornubia, Durban. Habitat International 45: 185-195
• Websites van Zuid-Afrikaanse kranten en organisaties, en www.cornbubia.com