Een Sociale Unie

Op 17 november organiseren de Zweedse premier Stefan Löfven en de voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker een top in Gotenburg om de EU sociaal nadrukkelijker te profileren. Hoe moet de sociale kant van de Unie eruit zien? En waarom zijn eerdere pogingen verzand? 

Zweden heeft als gastland een reputatie op te houden als het gaat om sociaal beleid. De welvaartsstaat heeft er een lange traditie. De Zweedse sociaaldemocraten die hiervoor ooit de basis legden, zijn nu in een minderheidsregering met de Groenen opnieuw aan de macht. Premier Lofven wil ongetwijfeld een Zweeds stempel drukken op de nu lopende discussie in Europa. Commissievoorzitter Juncker wil met de sociale agendering de EU dichter bij de burgers brengen. Het past in een nog omvangrijker project waarin de Commissie (opnieuw) probeert tot een sociaal Europa te komen. Dat is vanaf het begin de bedoeling geweest, maar kwam nooit echt goed uit de verf. Waarom niet?

Altijd al sociaal

Waar de oprichters van de Europese gemeenschap met supranationale maatregelen tot economische integratie en daarmee tot economische groei wilden komen, moest dit met aanvullende Europese programma’s gericht op achterstanden resulteren in opwaartse convergentie tussen de lidstaten – meer gelijkheid op een hoger niveau. Elk van de lidstaten zou de nationale welvaartsarrangementen naar eigen inzicht verder uitbouwen, daarbij geholpen door de extra economische groei. Verder moesten in gemeenschapsverband de sociale rechten geregeld worden van werknemers die in andere lidstaten gingen werken en werd ook al gedacht aan anti-discriminatiewetgeving. 

De solidariteit tussen Europeanen werd weliswaar van meet af aan als een kernwaarde van het Europees integratieproject afgeschilderd, maar in de praktijk bungelde het er vaak bij. Solidariteit kreeg vooral op nationale schaal verder vorm.

De toetredende staten hadden al uiteenlopende sociale zorgstelsels, die ze verder ontwikkelden. We onderscheiden hier grofweg vier typen, het Noordelijke, Brits-Ierse, Continentale en Zuidelijke type (figuur 1). De latere Oost-Europese toetreders bouwden na 1990 hun sociale zorgstelsels opnieuw op met verschillende combinaties van elementen uit de genoemde typen. 

Individuele landen namen van oudsher onderdelen van andere typen op en de laatste tientallen jaren zijn de typen naar elkaar toegeschoven, maar de oorspronkelijke karakteristieken zijn nog altijd zichtbaar. 

Figuur 2 toont de sociale voorzieningen als percentage van de geldwaarde van alle geproduceerde goederen en diensten (bruto binnenlands product, bbp). In de Noordelijke en Continentale typen leggen ze het grootste beslag op het bbp – dit zijn over het algemeen ook de meest welvarende staten van de EU. 

Bij de Europese samenwerking werden vanaf het begin betere arbeidsomstandigheden als actiepunt benoemd (artikel 3 van het verdrag over de Europees Gemeenschap voor Kolen en Staal uit 1951). Zes jaar later schonk het Verdrag van Rome aandacht aan verbeterde arbeidsomstandigheden, vrij verkeer van werknemers tussen de lidstaten, veiligheid op het werk, en gelijke betaling van mannen en vrouwen. 

Met de EEG werd ook een Europees Sociaal Fonds gecreeerd, een van de structuurfondsen en nog steeds goed voor ongeveer 10% van de bestedingen van de EU. Dit fonds was oorspronkelijk gericht op het scheppen van werkgelegenheid, later op arbeidsmigratie en vooral de bestrijding van werkloosheid (met name onder laagopgeleiden en onder jongeren) en sociale cohesie. 

Daarnaast committeerden de lidstaten zich aan het Europees Sociaal Handvest van 1961, de sociale tegenhanger van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Dit handvest verwoordt principes als sociale huisvesting, toegang tot gezondheidszorg, gratis basis- en voortgezet onderwijs, eerlijke arbeidsomstandigheden, organisatie- en stakingsrecht en sociale bescherming en niet-discriminatie en recht op familiehereniging voor arbeidsmigranten. 

Adviesorgaan

In 1957 werd ook een adviesorgaan gecreeerd, het Europees Economisch en Sociaal Comite (EESC), waarin belangenorganisaties vertegenwoordigd zijn. De leden zijn afkomstig uit de lidstaten. Nederland heeft er 12 (uit 353). 

EESC-adviezen zijn niet bindend voor de Europese Commissie, de Raad en het Parlement. Deze organen zijn echter wel verplicht het EESC te raadplegen voor ze wetgeving maken op terreinen als de interne markt, milieu, duurzame ontwikkeling, landbouw, werkgelegenheid, sociaal beleid, jeugd en onderwijs, onderzoek en innovatie, cultuur, gezondheid, transport en energie, consumentenbeleid en handel. Daarnaast kunnen ze het EESC een opinie vragen en kan het comite op eigen initiatief haar mening geven. 

Het EESC is de Europese tegenhanger van de Sociaal Economische Raad in Nederland. De SER heeft hier lang een dominante invloed gehad op het sociaaleconomisch beleid, inclusief vragen rond het sociaal bestel. Geleidelijk is die invloed afgebrokkeld. 

Over de huidige invloed van het EESC in Europa wordt niet al te positief geoordeeld door Europarlementariers en de nationale vertegenwoordigingen in Brussel. 

Jaren 80

In de jaren 50 spitste de sociale invalshoek zich vooral toe op arbeidsrechtelijke kwesties rond veiligheid en gelijke beloning. Het vrije verkeer kwam lange tijd niet van de grond. Dat bleek wel heel duidelijk in 1986 ten tijde van de Europese Akte, de eerste grote hervorming van het Verdrag van Rome. Onder het voorzitterschap van de Franse socialist Jacques Delors maakte de Europese Commissie zich toen sterk voor de realisering van de interne markt. Delors was ook een groot voorvechter van een sociaal Europa. Gelijkheid en sociale rechtvaardigheid werden in de akte vermeld. Er kwam wetgeving rond het vrije verkeer van goederen met vergaande maatregelen over harmonisatie, maar sociale aspecten bleven buiten beeld. Daarin speelde vooral de Britse premier Margaret Thatcher een rol, die in de jaren 80 welvaartsarrangementen in eigen land trachtte te ontmantelen en de macht van de vakbonden vergaand inperkte. 

De overige lidstaten onderschreven in 1989 wel een nieuw Handvest van de sociale grondrechten van werknemers. Hierin werd het vrije verkeer van werknemers beschermd (geen discriminatie van werknemers uit andere lidstaten, rechtvaardige beloning, verbeterde arbeidsomstandigheden en levensstandaarden, organisatievrijheid en bescherming van kinderen en jongeren). Later, bij de oprichting van de Europese Unie, werd het handvest bij het Verdrag van Maastricht opgenomen, maar enkel als protocol, nog steeds vanwege het Britse veto. 

Het Verdrag van Maastricht betekende echter op een ander punt een belangrijke stap. Het verruimde het vrije verkeer voor werknemers naar vrij verkeer voor EU-burgers. 

Bij de volgende hervormingen (Lissabon 2009) werd de sociale dimensie verder in het verdrag verankerd. Nadrukkelijk worden nu genoemd het bestrijden van sociale uitsluiting en discriminatie en het bevorderen van sociale rechtvaardigheid en bescherming, alsook de solidariteit tussen de generaties. Er zijn doelstellingen toegevoegd op het gebied van werkgelegenheid, arbeids- en leefomstandigheden en sociaal overleg. 

De crisis 

De toetreding van vooral minder welvarende lidstaten in de jaren 80 (Zuid-Europa) en na de eeuwwisseling (Oost-Europa) heeft de onderlinge verschillen vergroot en het convergentieproces vertraagd. En met de financiele en de economische crisis is de convergentie nog verder onder druk komen te staan. Figuur 3 (pag. 20) toont de nationale inkomensverschillen in zuidelijke en oostelijke toetredingslanden met het EU-gemiddelde over 1995-2011. In de verst achterliggende lidstaten in het Oosten is de convergentie op gang gebleven, in de zuidelijke staten en bij de oostelijke voorlopers gebeurde het omgekeerde. De arrangementen van de welvaartsstaat schoten ernstig tekort. Dat lag voor een deel aan het type welvaartregime, maar ook aan de inrichting van de Economische en Monetaire Unie (EMU) rond de euro. Juist in landen met dramatische jeugdwerkloosheid bleek het onmogelijk veel overheidsgeld aan te wenden voor sociaal beleid. De EU werd zo medeveroorzaker van de problemen. 

Er is tegenwoordig heftige kritiek op de flexibilisering van de arbeidsmarkt, de groeiende onzekerheid van werk en de concurrentie van goedkope werknemers uit armere lidstaten, die lokale werknemers in welvarender staten verdringen. De leverende landen (Polen, Roemenie, Bulgarije en sinds de crisis Griekenland, Italie, Spanje, Portugal en Ierland ) zien grote groepen jonge, goedgeschoolde en dynamische werkers vertrekken. De ontvangende landen kampen met verslechterende arbeidsvoorwaarden. Als gevolg daarvan groeit de ongelijkheid ook binnen de EU-staten. De mobiliteit van EU-burgers was een van de belangrijkste kwesties tijdens de campagne rond de Brexit vorig jaar. 

Juncker

De Europese Commissie probeert al enige tijd om de EU een nieuwe koers en hernieuwd elan te geven. Die poging heeft – althans voorlopig – de wind in de zeilen gekregen door verandering in de wereldpolitieke verhoudingen die lidstaten tot meer eenheid aanspoort, het wegebben van de meest urgente economische crisisverschijnselen, en de uitslag van de Franse (en waarschijnlijk ook Duitse) verkiezingen, die mogelijkheden biedt op herstel van een krachtige Frans-Duitse as in de EU. 

In september 2015 kondigde commissievoorzitter Juncker een dergelijk initiatief al aan. In hetzelfde jaar verscheen onder zijn naam en met uitdrukkelijke medewerking van vier andere voorzitters (Tusk – Europese Raad; Dijsselbloem – Eurogroep; Draghi – Europese Centrale Bank en Schulz – Europees Parlement) ook een programmatisch stuk over de voltooiing van de EMU. De Commissie organiseerde een reeks consultaties met alle mogelijke geinteresseerden en belanghebbenden. En in januari 2017 werd een conferentie belegd rond de sociale consequenties van de crisis, de technologische en demografische ontwikkelingen en de economische divergentie tussen de lidstaten. Op 1 maart verscheen in Brussel een witboek over de toekomst van Europa, met daarin drijvende krachten van de lopende ontwikkeling, scenario’s en volgende stappen tot 2025. 

Vervolgens verschenen tot nu toe vier discussienota’s, over respectievelijk de sociale dimensie, het in goede banen leiden van de mondialisering, de verdieping van de monetaire unie en de toekomst van de Europese defensie. Ook daarin wordt met enige regelmaat naar de sociale dimensie verwezen. 

Bij herhaling wordt benadrukt dat het sociale zorgstelsel in hoofdzaak bij de nationale (en eventueel regionale) eenheden moet blijven, maar dat het daarmee niet ‘af ’ is. Er is een speciale zorg die voortvloeit uit de internationalisering van de arbeidsmarkt. Daarnaast kunnen bestaande zorgstelsels profiteren van de uitwisseling van best practices. Ook voor het functioneren van de EMU zou het goed zijn als de zorgstelsels dichter bij elkaar komen te liggen. Ten slotte zou men van elkaar kunnen profiteren via wederzijdse bijstand in de vorm van herverzekering op supranationaal niveau. Er ligt inmiddels een ontwerp voor een ‘Europese pijler van sociale rechten’ met drie hoofdpunten: (1) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt, (2) eerlijke arbeidsvoorwaarden, (3) sociale bescherming en inclusie, uitgewerkt in 20 principes. 

De Commissie heeft Raad en Parlement opgeroepen de pijler te onderschrijven en in november in Gotenburg gezamenlijk te presenteren. Zo te zien gaat de Zweedse premier daar eer mee inleggen. Het vervolg zal slechts geleidelijk zichtbaar kunnen worden. EU-instellingen, lidstaten, sociale partners en andere belanghebbenden moeten aan de uitvoering bijdragen.