Het pact van Amsterdam: de stedelijke agenda van de EU

Al sinds de jaren '90 is er discussie over de noodzaak van een stedelijke agenda voor de Europese Unie. Dankzij het Pact van Amsterdam eind mei worden steden voortaan systematisch betrokken bij de Europese politiek. Maar de bestuurlijke constructie van de EU wordt er daarmee niet eenvoudiger op.

Meer dan 70 procent van de Europeanen wonen in steden en steeds meer banen en economische groei zijn er geconcentreerd. Het was altijd al een veelgebruikt argument om het belang van een stedelijke agenda te onderstrepen.

De Europese Commissie maakte zich al in de jaren negentig sterk voor een stedelijke agenda maar hij kwam niet van de grond. Nederland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zagen er een potentiële steun in voor eigen ontwikkeld beleid in die richting, maar veel lidstaten reageerden lauw. Sinds 2011 spant de Commissie zich opnieuw in voor een stedelijke agenda, hierin gesteund door een aantal lidstaten, het Europees Parlement en het Comité voor de Regio’s.

Op weg naar

Ook tijdens vorige voorzitterschappen heeft Nederland geprobeerd een stedelijke agenda geaccepteerd te krijgen, maar dit keer is al lang te voren samen met vorige voorzitters (Letland en Luxemburg in 2015) serieus werk gemaakt van concretisering en steunverwerving voor het initiatief. Doelstellingen van het Nederlands voorzitterschap zijn betere regels, betere toegang en gebruik van Europese fondsen, betere samenwerking tussen steden, en verspreiding van stedelijke kennis en best practices.

In de tweede conceptversie van het Pact van Amsterdam die begin maart circuleerde, wordt niet meer over steden gesproken maar over stedelijke gebieden (urban areas in het Engelstalige document). Dit kan blijkbaar op meer draagvlak rekenen bij de lidstaten. Mogelijk vanwege een uiteenlopende interesse in de typisch (groot)stedelijke problematiek, maar ook omdat het beoogde aandachtsveld en de bevoegde bestuurlijke eenheden moeilijk te vangen zijn in één term. De lijn naar een enkele bestuurlijke eenheid (bijvoorbeeld de gemeente met uitsluiting van de provincie) wordt zo minder pregnant.

Aansluiting en prioriteiten

De stedelijke agenda moet bijdragen aan de territoriale agenda 2020 van de EU. Er wordt aansluiting gezocht bij  bestaande programma’s en platforms. Er zijn diverse financiële instrumenten, gelieerd aan bestaande structuur- en cohesiefondsen. Het Pact beoogt ook aan te sluiten bij beleidsinitiatieven op wereldniveau: doelstelling 11 van de VN-agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling (over inclusieve, veilige en duurzame steden), het klimaatakkoord van Parijs (COP21) en de ‘nieuwe stedelijke agenda’ van de komende VN conferentie Habitat III over huisvesting en duurzame stedelijke ontwikkeling in Quito in oktober.

De stedelijke agenda moet worden uitgevoerd onder begeleiding van een werkgroep, de Urban Agenda Board, met ambtenaren uit nationale ministeriële departementen, de relevante directoraten-generaal (DG’s) van de Europese Commissie, het Europese Parlement, de Europese adviesraden (Europees Comité voor de Regio’s en Europees Sociaal en Economisch Comité),  vertegenwoordigers van stedelijke overheden (Eurocities, Council of European Municipalities and Regions CEMR) en andere belanghebbenden (zoals de Europese Investeringsbank EIB en het Europees programma URBACT). Het traditionele onderscheid tussen communautaire organen en nationale actoren ontbreekt dus.

De stedelijke agenda zorgt voor een nieuwe uitbouw van de barokke politieke constructie die wij als de Europese Unie kennen.

Partnerschappen

Een van de voornaamste instrumenten van het beoogde Pact is het stedelijk partnerschap voor maximaal drie jaar. Er zijn onder Luxemburgs voorzitterschap in oktober twaalf thema’s gekozen als prioriteiten voor de stedelijke agenda. Die richten zich voor minstens de helft op nieuwe problematieken als duurzaamheid, klimaat, energie en digitale toepassingen.

Partnerschappen bestaan uit vijf stedelijke gebieden, vijf lidstaten, en vijf overige leden die door leden van de werkgroep kunnen worden voorgedragen. Voor elk partnerschap wordt een actieplan voorbereid. Er wordt gekeken hoe beleid invloed heeft op stedelijke gebieden en soms kan conflicteren met ander beleid of averechtse gevolgen kan hebben op lokale ontwikkeling, welke rol lokale overheden spelen bij het implementeren van dat beleid, en of en hoe zij toegang krijgen tot de relevante EU fondsen. Telkens wordt  naar drie zaken gekeken: betere regels, inclusief het beter uit de verf laten komen van de stedelijke dimensie van deze regels, beter gebruik van financiële instrumenten, en betere uitwisseling van kennis.

Pilots

Om bij het Nederlands voorzitterschap al van start te gaan, zijn vier pilots gekozen. De thema’s huisvesting en armoede horen tot de traditionele stedelijke problematiek. Luchtkwaliteit  hoort in de nieuwe stedelijke agenda, en het thema migranten en vluchtelingenintegratie maakt zijn opwachting onder druk van het moment.

De activiteiten worden in deze testfase door Nederland gefinancierd (à raison van 50 duizend euro per partnerschap). Het is de bedoeling dat vanaf 1 januari 2017 de Commissie de werkzaamheden van de partnerschappen financiert. Het gaat dus zeker niet om nieuw beleid, nieuwe programma’s en/of nieuwe fondsen, maar om een verbetering van het bestaande. Bij de vier pilots zijn vertegenwoordigers van stedelijke gebieden, van de lidstaten en andere participanten zoals DG’s van de Europese Commissie en internationale stedelijke netwerken en ngo’s betrokken, maar niet exact in de afgesproken verhouding (driemaal vijf) (zie tabel).

De oververtegenwoordiging van actoren uit de kerngroep (Beneluxlanden, Frankrijk en Duitsland) en van de steden is opvallend. De coördinatie ligt bij de lidstaten (bij het thema armoede een Frans-Belgisch duo), behalve voor migranten en vluchtelingen, waar de coördinatie gedeeld wordt door de gemeente Amsterdam en DG HOME ( het Directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken van de Commissie).

Het is voorlopig nog de vraag of deze pilot-partnerschappen divers genoeg zijn om de variatie in de Europese stedelijke gebieden te dekken en te bereiken dat stedelijke gebieden en lidstaten zich allemaal betrokken voelen.

Urban proofing

Bij aanneming van het Pact volgt naar verwachting urban proofing. Hiermee wordt bedoeld dat de stedelijke dimensie (impact op en rol van steden) in elk besluitvormingsproces geïntegreerd wordt.  Met andere woorden: dat men zich op elk beleidsterrein afvraagt: wat betekent dit voor steden, wat zijn de consequenties voor de lokale overheden? Dat is zonder meer winst als je beseft dat een groot deel van de Europese wetgeving op lokaal niveau door lokale overheden moet worden geïmplementeerd. In feite wordt de stedelijke agenda zo vooral een poging om lokale overheden bij de beleidsnetwerken van de EU te betrekken, net zoals eerder regio’s.

Alles wijst erop dat het Pact van Amsterdam op 30 mei door de informele ministerraad zal worden aangenomen. Maar het zal vermoedelijk het beeld van het Nederlandse voorzitterschap niet domineren. Dat zal meer in het teken staan van de nasleep van het Nederlandse referendum, de aanloop naar het Britse referendum, en een oververhitte Europese politiek waarin migranten, Syrië, Turkije en Rusland, werkloosheid en economische stagnatie om aandacht schreeuwen.

• Virginie Mamadouh en Anne van Wageningen (red) 2015, EU@Amsterdam: Een stedelijke raad. Amsterdam: AUP via http://nl.aup.nl/books/9789462981744-eu-amsterdam.html. Inleiding en inhoudsopgave: http://nl.aup.nl/download/9789462981744.pdf.
• http://urbanagenda.nl
• Voorlopige versie 2.0 Pact van Amsterdam, 2 maart 2016 (Engels)
• Bijlagen voorlopige versie 2.0 Pact van Amsterdam, maart 2016 (Engels)