Hoe krimp van de agenda verdween

Bevolkingsgroei staat de laatste jaren steeds prominenter op de Nederlandse beleidsagenda. Maar al vanaf eind 20e eeuw zijn er ook regio’s waar de bevolking structureel krimpt. In 2009 werd daarvoor een Actieplan Bevolkingsdaling opgesteld. In 2016 volgde nog een tweede actieplan, maar daarna verdween krimp weer van de agenda. 

Met de snelle groei van de Nederlandse bevolking in de afgelopen jaren groeide in de politiek en samenleving ook de aandacht voor bevolkingsontwikkeling en de maatschappelijke impact daarvan. De Tweede Kamer riep het kabinet op om demografische scenario’s te verkennen en na te denken over mogelijke beleidsinterventies. In 2022 kwam er de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050. Deze bracht afgelopen januari een rapport uit en pleitte daarin voor gematigde groei tot 19 à 20 miljoen inwoners. Dit zou volgens de commissie het beste zijn voor de brede welvaart in Nederland. Snellere groei zou te veel druk op de woningmarkt, de zorg en het onderwijs leggen. Nulgroei of krimp was eveneens ongewenst: het zou de vergrijzing versnellen en de arbeidsmarkttekorten vergroten. Omdat de bevolkingsgroei in Nederland vooral het gevolg is van een migratieoverschot, zou een eventueel bevolkingsbeleid zich vooral moeten richten op keuzes over welke migratiestromen in welke mate wenselijk en mogelijk zijn. Die keuzes zouden moeten samenhangen met keuzes over de gewenste ontwikkeling van de Nederlandse economie en samenleving tot 2050.

Lokale verschillen

Op regionaal en lokaal niveau verschilt de bevolkingsontwikkeling sterk (figuur 1). Groei dan wel krimp wordt vooral bepaald door binnen- en buitenlandse migratie, want natuurlijke groei is er in de meeste Nederlandse gemeenten niet of nauwelijks meer. Vanaf eind jaren 1990 verscheen structurele bevolkingskrimp op de Nederlandse kaart in een toenemend aantal gemeenten, vooral in de grensregio’s met België en Duitsland en in Noord-Nederland. In 2022 leek krimp letterlijk van de kaart verdwenen: in slechts 9 van de 344 gemeenten daalde de bevolking. Dat bijna alle gemeenten toen bevolkingsgroei kenden, had veel te maken met de opvang van Oekraïense vluchtelingen. In 2023 keerde het vertrouwde beeld van de jaren vóór 2022 terug: in 86 van de 342 gemeenten daalde de bevolking en dan vooral aan de randen van het land. We mogen ervan uitgaan dat ook de komende jaren in veel Nederlandse gemeenten het inwonertal zal dalen. Als het rapport van de staatscommissie leidt tot een nationaal bevolkingsbeleid, zou dat dus regiospecifiek moeten zijn en niet alleen over groei, maar ook over krimp moeten gaan.

Nog niet zo lang geleden had Nederland een nationaal beleid voor structurele krimpregio’s. In 2009 kwamen Rijk, provincies (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) tot een Interbestuurlijke Actieplan Bevolkingsdaling Krimpen met Kwaliteit. In 2016 volgde een tweede actieplan, dat tot 2020 zou lopen. Vanwege covid-19 werden sommige onderdelen nog even verlengd, maar in 2022 kwam ook daar een eind aan. Hoe belandde bevolkingsdaling in 2009 op de nationale politieke agenda, en waarom verdween deze daar weer van in 2022? 

Erkenning en solidariteit

Begin 21e eeuw bleek uit de bevolkingsprognoses dat veel gemeenten op korte of langere termijn structurele bevolkingskrimp konden verwachten. In sommige gemeenten was die krimp al begonnen, maar dit kreeg nog weinig aandacht. In de jaren 1990 was Wim Derks van de Universiteit Maastricht een van de eerste onderzoekers die waarschuwde voor de mogelijk ingrijpende gevolgen van langdurige bevolkingsdaling. Ook in gemeenten waar de bevolking nog toenam, zag hij het demografische veranderingsproces al inzetten: eerst vergrijzing en een krimpende beroepsbevolking, wat gevolgd zou worden door bevolkingsdaling. De meeste beleidsmakers wilden dit toen niet horen. 

In 2004 dook de term ‘krimp’ voor het eerst op in een provinciaal beleidsdocument, in een beleidsanalyse van vergrijzing van de provincie Limburg. Dit bleef een van de weinige uitzonderingen tot 2006, toen Wim Derks samen met beleidsadviseurs Peter Hovens en Leo Klinkers het onderwerp alsnog op de nationale beleids- en onderzoeksagenda wist te krijgen. Rond die tijd viel veel samen: alarmerende nieuwe bevolkingsprognoses en groeiende aandacht in de media en onder beleidsmakers en onderzoekers. Zo publiceerde het Ruimtelijk Planbureau (later: Planbureau voor de Leefomgeving) in 2006 een eerste rapport over krimp, het begin van een reeks studies in de jaren daarna. Andere nationale adviesorganen volgden snel, zoals de Raad voor Openbaar Bestuur en de Raad voor Financiële Verhoudingen, die in 2008 met een rapport kwamen over wat bevolkingsdaling kan betekenen voor bestuur en financiën. Ook het demografisch onderzoeksinstituut NIDI besteedde steeds meer aandacht aan krimp. Het jaarlijkse NIDI-rapport over bevolkingsvraagstukken had in 2009 krimp als hoofdthema.

De provincies en regio’s waar de krimp al ingezet was, pionierden met aanpassing van hun beleid op de nieuwe en nog onwennige situatie. De vroegere Oostelijke Mijnstreek liep hierin voorop. Het begon met een nieuwe naam, Parkstad Limburg, voor de regio en het regionale samenwerkingsverband. Op provinciaal niveau ging niet alleen Limburg krimpbeleid ontwikkelen, maar ook Zeeland en Groningen. Deze provincies erkenden dat krimp een structurele ontwikkeling was, die in delen van die provincies al gaande was (zoals in Parkstad Limburg, Zeeuws-Vlaanderen en Noordoost-Groningen) en later ook andere regio’s zou bereiken. Het was nog zoeken naar wat effectief beleid zou kunnen zijn en met welke woorden de boodschap van structurele krimp overgebracht moest worden. Zeeland koos de toepasselijke titel ‘Onverkende Paden’. De regio Parkstad Limburg en de provincie Limburg gaven er een zo positief mogelijke draai aan met slogans als ‘Krimp als kans’ en ’Demografische voorsprong’. 

In 2009 kreeg krimp een prominentere plek op de nationale beleidsagenda. Een belangrijk moment was het werkbezoek van Eberhard van der Laan aan Maastricht en Heerlen. Van der Laan was toen minister van Wonen, Wijken en Integratie. In Heerlen stonden de gevolgen van krimp centraal. Aansluitend sprak Van der Laan op de conferentie De nieuwe groei heet krimp van Nicis (voorloper van Platform31) in Kerkrade. Van der Laan bleek onder de indruk van wat hij tijdens zijn werkbezoek had gezien en wilde zo snel mogelijk tot beleidsactie overgaan. In een interview in Trouw een paar maanden later gaf hij aan ‘tamelijk depressief’ teruggekomen te zijn uit Heerlen. Zijn uitgangspunt was solidariteit tussen de grote steden, waarin jarenlang veel was geïnvesteerd, en de krimpregio’s. Krimp moest een nationale beleidsprioriteit worden. In april maakten minister Van der Laan en staatssecretaris Bijleveld in een brief aan de Tweede Kamer duidelijk hoe de gevolgen van bevolkingsdaling aangepakt zouden worden. De bestuurlijke zwaargewichten Hans Dijkstal (ex-minister) en Jan Mans (ex-burgemeester van Enschede en Kerkrade) werden ingezet als Topteam Krimp. Zij bezochten Parkstad Limburg, Groningen en Zeeland en brachten niet alleen beleidsadviezen uit, maar vergrootten ook de notie dat er snel iets moest gebeuren. Dat gevoel van urgentie werd nog sterker door de start van een Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, de oprichting van kennisinstituut Neimed, en een bestuurdersconferentie. 

Krimp- en anticipeerregio’s

In november 2009 werd het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling Krimpen met kwaliteit vastgesteld (2009-2015). Het was in veel opzichten bijzonder. Het ging om een gezamenlijk plan van Rijk, provincies en gemeenten, dus geen top-down-beleid vanuit Den Haag. Het plan ging ervan uit dat krimp een langdurig proces zou zijn en was daarom vooral gericht op omgaan met de gevolgen van krimp in plaats van te streven naar een terugkeer naar groei. Het plan combineerde korte-termijnacties om urgente problemen aan te pakken, met strategische acties voor de langere termijn. Omdat er nog weinig ervaring was met krimpbeleid, was ook voorzien in een programma van experimenten. De pilots waren bedoeld om te leren wat wel en niet werkte. 

In de samenvatting aan het begin van het actieplan werd de solidariteitsgedachte van minister Van der Laan benadrukt: ‘In de jaren ’80 en ’90 zijn de stedelijke gebieden geholpen bij de toenmalige grootstedelijke problemen en zijn met vereende krachten stadsvernieuwingsprojecten opgezet. Mede door dit nationale beleid doen de steden het nu goed en hebben zij hun rol als economische motor kunnen behouden en versterken. (…) Het ligt dan ook voor de hand dat diezelfde steden nu verbondenheid tonen met regio’s waar de bevolking afneemt.’

Het actieplan noemde drie basisvoorwaarden voor een effectieve aanpak: (1) tijdige lokale bewustwording, (2) duidelijke bestuurlijke rolverdeling en regionale bestuurskracht en (3) een effectief systeem van financiering. Het eerste punt werd al eerder aangemoedigd door onder andere het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, de bestuurdersconferentie en de oprichting van kennisinstituut Neimed. De beoogde rolverdeling was dat gemeenten lokaal specifiek beleid ontwikkelden, maar hierin ook zouden samenwerken met buurgemeenten. Van de provincies werd regie, toezicht en afstemming verwacht (punt 2). Het Rijk zou zich richten op agenda- en visievorming en kennisdeling en zou verkennen hoe wetten, regels en financiering aangepast moesten worden op een situatie van structurele bevolkingsdaling (punt 3). Zo werd er een ‘tijdelijke krimpmaatstaf’ toegevoegd aan het Gemeentefonds, waardoor krimpgemeenten tijdelijk een hogere bijdrage uit het Gemeentefonds kregen.

Het actieplan richtte zich aanvankelijk vooral op drie krimpgebieden: Parkstad Limburg, Zeeuws-Vlaanderen en Noordoost-Groningen. Maar al snel kwamen meer regio’s in beeld. In 2010 werd een tweede categorie toegevoegd: anticipeergebieden. Die kenden nog geen bevolkingsdaling, maar verwacht werd dat deze snel zou inzetten. De anticipeergebieden moesten zich alvast op die toekomst gaan voorbereiden. Ook het aantal krimpgebieden werd snel uitgebreid, waardoor er uiteindelijk negen krimp- en elf anticipeergebieden waren (figuur 2).

Verdwijnend momentum

Kort daarna viel het kabinet-Balkenende IV. Eberhard van der Laan werd burgemeester van Amsterdam. Zijn idee dat de grote steden de krimpregio’s moesten helpen, kwam terug in het programma Verantwoordelijke Hoofdstad. Amsterdam ging stedenbanden aan met Delfzijl, Heerlen en Sluis en organiseerde studiebezoeken, masterclasses en uitwisselingen van informatie, expertise en cultuur. Ook na Van der Laans overlijden in 2017 bleven deze stedenbanden bestaan. De jaarlijkse Brede Welvaartconferentie van de gemeenten Amsterdam, Eemsmond, Heerlen en Sluis en de regio Parkstad Limburg maakt ook deel uit van het hoofdstedelijk programma.

Het Actieplan Bevolkingsdaling werd intussen voortgezet en de afspraken tussen het Rijk en de ‘krimpprovincies’ Groningen, Limburg en Zeeland werden in 2012 concreter vastgelegd in convenanten. In 2016 volgde een tweede actieplan. De uitvoering hiervan begon eerder, in 2015, toen de eerste samenwerkingsovereenkomsten tussen het Rijk en sommige van de krimpregio’s waren gesloten. Het tweede actieplan bouwde voort op het eerste, maar er waren ook lessen geleerd van evaluaties, die leidden tot aanpassingen. Het actieplan was nog steeds gericht op negen krimpgebieden en elf anticipeergebieden, maar drie ervan wilden niet langer als anticipeergebied gezien worden en deden dus niet meer mee. Speerpunten in het tweede actieplan waren woningbouw, ruimte en mobiliteit, onderwijs, zorg, economische vitaliteit en arbeidsmarkt. Daarnaast bleef er aandacht voor de financiële impact van bevolkingsdaling en het op peil houden van leefbaarheid en voorzieningen. De ‘tijdelijke krimpmaatstaf’ in het Gemeentefonds werd vervangen door tijdelijke ‘decentralisatie-uitkeringen’ aan gemeenten en provincies met structurele bevolkingsdaling. 

Ook in dit plan was er ruimte voor beleidsexperimenten. Expertiseontwikkeling en kennisdeling werden gestimuleerd met twee expertisetrajecten: over het toekomstbestendig maken van de woningvoorraad en over de kansen en uitdagingen van energietransitie en klimaatadaptatie. Ook werd een Wetenschappelijke Reflectiegroep Bevolkingsdaling gevraagd kritisch te reflecteren op het beleid tot dan toe, en aanbevelingen te doen voor toekomstig beleid.  

Ondanks de nieuwe aanzet was het enthousiasme afgenomen. Krimp was ‘uit’, bij bestuurders en beleidsmakers op alle schaalniveaus. Den Haag zat er minder bovenop en provincies en gemeenten wilden liever af van het negatief geladen woord krimp. Ook moest het Rijk stevig bezuinigen. In de beginjaren bestond het Krimpteam nog uit circa dertig mensen, maar bij het tweede actieplan waren dat er nog maar zes. Mede daardoor verminderde het contact tussen Rijk, provincies en gemeenten. De krimp- en anticipeergebieden misten aandacht van de rijksoverheid voor regiospecifieke omstandigheden en verschillen in wat de gebieden van het Rijk nodig hadden. Omdat de krimp- en anticipeergebieden en hun provincies kampten met uiteenlopende problemen en belangen, werd het ook moeilijker een sterke gezamenlijke lobby in Den Haag te organiseren. Dat ging met de drie krimpgebieden in drie provincies waarmee het in 2009 begon, toch makkelijker dan met twintig krimp- en anticipeergebieden in acht provincies. Dit klonk ook door in het advies van de Wetenschappelijke Reflectiegroep Bevolkingsdalingsbeleid. Deze groep van vijf hoogleraren, die in de essaybundel Land in samenhang vanuit verschillende perspectieven het beleid beoordeelden, schreef een gezamenlijk pleidooi voor nieuw regionaal beleid. Dat zou geen afzonderlijk krimpbeleid meer moeten zijn, maar beleid voor alle Nederlandse regio’s: ‘Wij dagen de rijksoverheid uit om krimp en groei in samenhang te bezien, met specifieke aandacht voor regionale kansengelijkheid.’

Tijd voor nieuw regionaal beleid

Een derde actieplan voor regio’s met bevolkingsdaling kwam er dus niet. Je zou het programma Regio’s aan de grens kunnen beschouwen als een van de opvolgers. De naam is enigszins misleidend, want het programma geeft wel specifieke aandacht aan grensregio’s, maar richt zich niet alleen op die regio’s. Wat het programma precies inhoudt, blijft vooralsnog onduidelijk. Er is een website, waarop een programma met vier pijlers staat, er zijn werkbezoeken aan regio’s en er wordt doorverwezen naar ander regionaal beleid zoals de Regio Deals en de Novex-gebieden. Is dit nu echt nieuw beleid, of is het alleen een nieuwe naam voor wat er nog is overgebleven van het oude beleid? 

Daarnaast is er algemener beleid, waarvoor alle Nederlandse regio’s in aanmerking komen. Dit bestaat vooral uit ‘deals’, zoals Regio Deals, City Deals voor grotere steden en Town Deals voor kleinere. Hoewel krimp- en anticipeergebieden hiervan zeker ook geprofiteerd hebben, bleek de laatste jaren toch dat regio’s en steden waarmee het al relatief goed gaat, succesvoller waren in het binnenhalen van deze deals. Bovendien zouden structurele lange-termijnprogramma’s voor krimp- en anticipeerregio’s beter zijn dan korte impulsen van een paar jaar zoals de Regio, City en Town Deals.

De laatste jaren blijkt uit veel beleidsevaluaties en -adviezen dat het tijd wordt voor een nieuw regionaal beleid met meer oog voor verschillen tussen regio’s. Zo ook in het invloedrijke rapport Elke regio telt, waarvoor drie adviesraden de krachten bundelden: de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. Zij maakten een inventarisatie van regionale verschillen en de oorzaken daarvoor. De belangrijkste indicator die ze hierbij gebruikten was brede welvaart: ‘Brede welvaart omvat alles wat mensen van waarde vinden: niet alleen het besteedbaar inkomen, maar bijvoorbeeld ook gezondheid, onderwijs, milieu en leefomgeving, sociale verbondenheid, persoonlijke ontplooiing en veiligheid.’ Vijf regio’s die krimp- of anticipeerregio waren in de twee actieplannen voor bevolkingsdaling, kregen bijzondere aandacht. De adviesraden concludeerden dat verkeerde keuzes waren gemaakt in het regionale beleid. Het maakte de sterkste regio’s sterker en de zwakkere regio’s zwakker. Daarom adviseerden ze een radicale koerswijziging naar een beleid waarin brede welvaart centraal staat. Dit beleid moet ook gericht zijn op de lange termijn en bijdragen aan betere relaties en herstel van vertrouwen tussen Rijk en regio’s.

Al eerder, bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021, kregen Evert Meijers en Ton van Rietbergen veel media-aandacht met hun oproep niet wéér een Randstadkabinet te formeren. Aansluitend laaide in Geografie in 2022 de ‘Randstad vs. rest van Nederland’-discussie weer op. Ook brede welvaart was prominent onderwerp in deze discussie. Net als Meijers en Van Rietbergen stelden Koster en Van Dijk dat er meer buiten de Randstad geïnvesteerd moet worden. Jansen, Pen en Dagevos sloten zich hierbij aan in hun pleidooi voor brede welvaart als uitgangspunt voor regionaal beleid. 

Met een specifiekere focus op krimpregio’s zetten Haartsen en Van Wingerden ten slotte vraagtekens bij de solidariteitsgedachte waarmee minister Van der Laan in 2009 het Actieplan Bevolkingsdaling beargumenteerde. Die gedachte was terecht, maar had tot een veel grotere investering in de krimpregio’s moeten leiden. Zoals blijkt uit hun vergelijking met het stadsvernieuwingsbeleid, werden in de jaren 1970 en 80 miljarden guldens in stadsvernieuwing in de vier grote steden gestoken. In het bevolkingsdalingsbeleid van 2009 tot 2022 moesten de krimpregio’s het doen met 133 miljoen euro. Met inflatiecorrectie komen de auteurs uit op 129 euro per inwoner in de vier grote steden tegen 10 euro per inwoner in de krimpregio’s (figuur 3). Dat het met de grote steden en hun stadsregio’s nu veel beter gaat dan in de jaren 1970, komt natuurlijk niet alleen door het stadsvernieuwingsbeleid, maar het leverde wel een belangrijke bijdrage aan het herstel van de steden. Waren de krimpregio’s dan niet ook zo’n miljardeninvestering waard?

Het kabinet-Rutte IV viel al voordat er nieuw regionaal beleid ontwikkeld kon worden. Elke regio telt had daarbij een goed uitgangspunt kunnen zijn. Krijgen we dat beleid alsnog met een nieuw kabinet? Komen regionale ongelijkheid en de contrasten tussen groeiende en krimpende regio’s daarmee ook weer terug op de nationale beleidsagenda? Het antwoord op die vragen zou toch ‘ja’ moeten zijn. Een Randstadkabinet kan nu echt niet meer.

BRONNEN

• Derks, W., Hovens, P., & Klinkers, L.E.M. (2006). Structurele bevolkingsdaling. Een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers. Den Haag: Raad voor Verkeer en Waterstaat & VROM-Raad.
• Haartsen, T., & Van Wingerden, A. (2022). Investeer in woningen in krimpgebieden. Geografie, oktober 2022.
• Jansen, J., Pen, C.J., & Dagevos, J. (2022). Brede welvaart biedt perspectief voor álle regio’s. Geografie, april 2022.
• Koster, S., & Van Dijk, J. (2022). Meer investeren buiten de Randstad is goed voor heel Nederland. Geografie, april 2022.
• Meijers, E. & Van Rietbergen, T. (2022). Niet wéér een Randstadkabinet. Geografie, februari 2022.
• Ministerie van BZK, VNG & IPO (2009). Krimpen met kwaliteit. Interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Interprovinciaal Overleg (IPO).
• Ministerie van BZK (2016). Actieplan bevolkingsdaling. Samenwerkingsafspraken voor een structurele aanpak in de krimp- en anticipeerregio’s. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
• Ministerie van BZK (2019). Land in samenhang. Krimp en regionale kansengelijkheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
• Rli, ROB & RVS (2023). Elke regio telt! Een nieuw aanpak van verschillen tussen regio’s. Den Haag: Rli, ROB & RVS.
• Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 (2024). Gematigde groei – Rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050. Den Haag.