Hongkong zoekt de grens op

Northern Metropolis

Op de valreep voor de verkiezingen in juni dit jaar presenteert Chief Executive Carrie Lam een plan voor een IT-hub aan de noordelijke rafelrand van Hongkong, waar wetlands en natuurparken afwisselen met new towns, autokerkhoven en containeropslag. Carrie Lam zal vrijwel zeker niet herkozen worden. Waarom kwam ze dan toch met deze radicale koerswijziging?

Carrie Lams stellingname moge duidelijk zijn. Bij de introductie van het Northern Metropolis-plan meldt ze dat de ruimtelijk planning in Hongkong de laatste jaren ‘ernstig belemmerd is door georganiseerde obstructie van regeringsvijandige radicalen’. Dankzij de nationale veiligheidswet en de verbetering van het kiesstelsel is de chaos volgens Lam nu voorbij en is de sociale orde hersteld. Ze constateert dat Hongkong weer terug is op het ‘juiste’ One Country, Two Systems-spoor. En dat ‘dit het moment is voor een proactieve planning van Hongkongs toekomst’.

De Northern Metropolis moet een internationale IT-hub worden met een ‘uniek metropolitaan landschap, waar stedelijke ontwikkeling en landschapsbehoud harmonisch samengaan’. De Northern Metropolis zal ‘de contacten met Shenzhen en andere nabuursteden vergemakkelijken en de integratie in ons moederland bevorderen’. Wat zijn de achtergronden en kansen van deze opzienbarende nieuwe metropool?

Rommelig grensgebied

Het is een hele klim naar het Lok Ma Chau uitzichtpaviljoen aan de heuvelachtige noordrand van Hongkong (figuur 1). Aan de overkant van de rivier ligt China, met Shenzhen, een metropool van inmiddels 17 miljoen inwoners. Vanaf het paviljoen kijk je daar uit op verkeerswegen, klaverbladen en dichte bebouwing, vooral hoogbouw. In het centrum een woud van kantoortorens, waarvan zeventig hoger dan 200 meter.

Hoe anders ziet het er aan deze kant van de grens uit. Hongkong is óók een miljoenenstad, maar op deze plek is daarvan niet veel te merken. Het stedelijk hart van Hongkong ligt 35 km naar het zuiden, op Hong Kong Island en het aangrenzende Kowloon. Het noorden is groen. Een landschap met hier en daar een Chinees tempeltje, een study hall uit de Tang-dynastie of een ommuurd Hakka-dorpje dat op de monumentenlijst staat. De vlakkere delen werden traditioneel voor landbouw gebruikt, maar de laatste decennia zijn de vis- en eendenvijvers en de idyllische sawa’s verdwenen. Verhuur voor containeropslag levert de boeren meer geld op; Hongkongs containerhaven heeft een chronisch ruimtegebrek. Bedrijfsgebouwen, autokerkhoven en ijzerdumps met het bijbehorende vrachtverkeer hebben de landelijke rust verstoord. Er is stedelijke hoogbouw van de new towns Tin Shui Wai, Yuen Long, Fanling en Sheung Shui, maar er zijn ook delen met belangrijke ecologische waarden, zoals de Mai Po wetlands en het Nature Reserve. Kortom, het landschap in de noordelijke rafelrand van Hongkong is heel afwisselend.

Uitgerekend hier komt op een oppervlak van 40 bij 7,5 km langs de grens met Shenzhen de Northern Metropolis, die in twintig jaar moet uitgroeien tot een stad van 2,5 miljoen inwoners met 650.000 arbeidsplaatsen. Dat kondigt Carrie Lam op 6 oktober 2021 aan in haar vermoedelijk laatste jaarlijkse Policy Address. De kans dat ze na afloop van haar tumultueuze bestuursperiode op 30 juni wordt herkozen, is klein. Waarom gebruikt ze haar zwanenzang om een nieuw ruimtelijk beleid aan te kondigen, de bouw van een nieuw stadsgebied dat aansluit bij de stedelijke bebouwing van Shenzhen? Op zo’n radicale koerswijziging was niemand voorbereid. Northern Metropolis staat op gespannen voet met bestaande plannen (zie verderop). Is dit een noodsprong? Verhoogt het Lams kansen om herkozen te worden? Is het een serieuze poging een eigentijdse oplossing te vinden voor Hongkongs ruimteproblemen?

Hongkongs bestaansstructuur

Na de vestiging van de Britten in 1842 ontwikkelde Hongkong zich tot een belangrijke doorvoerhaven voor het Chinese achterland. De havenactiviteiten vormden de spil van de economie, totdat in 1949 de Volksrepubliek China werd opgericht. China sloot zich af van de buitenwereld met een handelsblokkade die een ernstige bedreiging vormde voor het bestaan van Hongkong. Dankzij vluchtelingen uit China ontwikkelde zich binnen de Britse kroonkolonie in korte tijd een industriële sector. Ondernemers die in China geen toekomst meer zagen, verplaatsten hun bedrijf naar Hongkong. Zo werd deze havenstad ook een industriestad, met kleine bedrijven voor kleding, tassen, plastic bloemen, speelgoed. Er was grote vraag naar zulke goedkope waar, die via de haven over de hele wereld werd verscheept. De industrie ontwikkelde zich voorspoedig, maar in de loop van de jaren 1970 kregen de bedrijven het moeilijker door krapte op de arbeidsmarkt en stijgende lonen.

In dezelfde periode zette China de grens een beetje open. Fabrieksbazen uit Hongkong maakten gebruik van hun oude relaties aan de andere kant van de grens en verplaatsten hun productie naar China. De lonen waren daar aanvankelijk een tiende van die in Hongkong. Bovendien golden in China geen milieuvoorschriften. Uiteindelijk verhuisde vrijwel alle industrie. Van de 3,7 miljoen arbeids­plaatsen waren er in 1993 nog maar 0,7 miljoen over. Tot werkloosheid leidde het niet: de groei van de haven, financiële dienstverlening, het bankwezen en toerisme zorgde voor nieuwe werkgelegenheid. Moderne industrie kwam in Hongkong niet tot stand; de kleinschalige maakindustrie bood daarvoor geen vruchtbare bodem. De dure onroerendgoedmarkt was evenmin bevorderlijk. Sinds het begin van deze eeuw wordt geprobeerd IT-bedrijvigheid te stimuleren, onder andere door de opening in 2004 van technopark Cyberport. Maar het is te laat en te weinig om de achterstand ten opzichte van China in te halen.

Relatie met China

De overdracht door de Britten van Hongkong aan China in 1997 betekende niet dat de economische betrekkingen met China plotseling geïntensiveerd werden; die waren er al volop. China’s import en export verliepen grotendeels via de haven van Hongkong. Ook de financiële relaties waren sinds Deng Xiaopings economische hervormingen in China eind jaren 70 alsmaar verstevigd. Zo’n 80 procent van de buitenlandse investeringen in de provincie Guangdong verliep via Hongkong. Onder de beursgenoteerde bedrijven in Hongkong nam het aandeel Chinese ondernemingen al vóór 1997 snel toe.

Na de overdracht maakte Hongkong als Special Administrative Region deel uit van China onder het motto: ‘One Country, Two Systems’. Macau en Hongkong vormden met de negen steden in het deltagebied een samenwerkingsverband, de Greater Pearl River Delta (GPRD). Het hele gebied moest een Regional Powerhouse worden. De GPRD kwam echter maar moeizaam van de grond. Pas in 2010 was er een samenwerkingsverdrag. Regionale taakverdeling bleek moeilijk te realiseren. Hongkong was een dominant zwaargewicht. Guangzhou (het vroegere Kanton) had een roemrijk verleden, maar dat was voorbij. Andere steden zoals Dongguan waren na de jarenlange communistische stagnatie nog maar net aan een inhaalslag begonnen en Shenzhen stond aan het begin van de urbane ontwikkeling. Natuurlijk wilden ze allemaal een eigen vliegveld en een diepzeehaven, ook al betekende dat concurrentie voor de haven van Hongkong. Het bleek te vroeg voor de beoogde regionale samenwerking en taakverdeling.

Greater Bay Area

Twintig jaar na de overdracht is de situatie radicaal veranderd. In 2017 wordt het Greater Bay Area (GBA) opgericht, een regionaal verband van dezelfde elf steden die de GPRD vormden (figuur 2). De doelstellingen zijn ongeveer hetzelfde, maar de onderlinge verhoudingen ingrijpend veranderd: Guangzhou en Shenzhen hebben Hongkong economisch ingehaald (gemeten naar bbp) en tellen dubbel zoveel inwoners. Ook Foshan en Dongguan zijn groter. Hongkong heeft aan betekenis ingeboet; de haven heeft voor China nog maar weinig betekenis. Wat het GBA ook anders maakt, is dat deze vanuit Beijing officieel ondersteund wordt. De Chinese overheid wil het GBA transformeren in een innovatief urbaan gebied met mondiale uitstraling, dat andere Bay Areas zoals LA, Tokyo en London in de schaduw stelt. Dat past bij de door president Xi Jinping geambieerde positie van China als belangrijkste wereldmacht. Het GBA is een zaak van nationaal belang en wordt daarom krachtig ondersteund. Er zijn inmiddels grote infrastructurele werken gerealiseerd zoals de Hongkong-Zuhai-Macau-brug en hogesnelheidslijnen, die de integratie van het gebied moeten bevorderen. Veel investeringen gaan naar hightech en innovatieve projecten, want Xi Jinping wil dat het GBA het Amerikaanse Silicon Valley gaat overtroeven. Shenzhen loopt voorop in geavanceerde technologie, maar ook Dongguan, Guangzhou en Foshan laten zich niet onbetuigd.

Welke rol speelt Hongkong nog binnen het GBA? Daarover weten we meer sinds de toespraak van Xi Jinping ter gelegenheid van de 40e verjaardag van de Special Economic Zone Shenzhen op 14 oktober 2020. Xi prijst Shenzhen in alle toonaarden; de Chinese Communistische Partij (CCP) heeft hier samen met het volk een hightech smart city van wereldniveau tot stand gebracht. De partij helpt Shenzhen zich verder te ontwikkelen tot nationale voorbeeldstad, ‘een etalage van socialisme met Chinese karakteristieken in de nieuwe tijd’. Shenzhen wordt tegenwoordig in de rangorde van Chinese steden tot de hoogste categorie, de first tier, gerekend, naast Shanghai, Beijing en Guangzhou. Het is daarom logisch dat Shenzhen de leiding in het GBA overneemt. Hongkong is verzwakt door de demonstraties van de pro-democracy beweging en moet zich meer inspannen om samen te werken met de andere GBA-steden en vooral met Shenzhen. Hongkongs internationale financiële dienstverlening is van belang ter ondersteuning van Shenzhen. Xi Jinping maakt duidelijk dat Hongkong zich meer moet oriënteren op Shenzhen, ook in de eigen stedelijke ontwikkeling, zodat betrekkingen over de grens vergemakkelijkt worden.

De visie van Xi Jinping over de nationale betekenis van het GBA en de rol van Shenzhen wordt overgenomen in het Vijfjarenplan 2021-2025 dat een paar dagen later wordt vastgesteld tijdens het 5e plenum van het 19e Centraal Comité van de CCP. Volgens het vijfjarenplan moet China zich op eigen kracht ontwikkelen tot een technologisch powerhouse, waarbij het GBA een voortrekkersrol heeft.

Xi’s toespraak in Shenzhen krijgt veel aandacht. Ook van Carrie Lam, die haar eigen rede heeft uitgesteld om erbij te kunnen zijn. Ze is naar eigen zeggen gekomen om ‘Xi’s toekomstvisie te leren kennen’.

Northern Metropolis

Het idee voor een Northern Metropolis dat Carrie Lam een jaar later in haar laatste Policy Address presenteert, is vermoedelijk een reactie op Xi’s toespraak. Het is geen idee maar een uitgewerkt plan. Dat blijkt de volgende dag als het rapport Northern Metropolis Development Strategy openbaar gemaakt wordt. Tevens verschijnt een aangepaste versie van Hong Kong 2030+, de langetermijnstrategie voor de ruimtelijke ordening die na lange voorbereiding en publieke inspraak in 2017 is gepubliceerd. De aanpassing – zonder inspraak – is ingrijpend: tot dusverre was de ruimtelijke planning van Hongkong gericht op groei bij de bestaande concentratie rond de Victoria Harbour, de Harbour Metropolis. De Lantau Tomorrow Vision uit 2018 voorziet in ruimte voor één miljoen inwoners op vier kunstmatige eilanden ten oosten van Lantau Island. Het plan is omstreden vanwege de exorbitante kosten, maar men wil vasthouden aan het concept van één krachtige Harbour Metropolis. Carrie Lam breekt nu met deze visie in haar Policy Adress. Hongkong moet een stad worden van twee metropolen. Northern Metropolis is uitdrukkelijk bedoeld om de contacten met Shenzhen te intensiveren. Die beperken zich tot dusver tot Shenzhens Qianhai New District, een smart city-uitbreiding met bijzondere juridische en financiële faciliteiten. In de Qianhai Shenzhen-Hongkong Modern Service Industry Cooperation Zone gelden de rechtsregels van Hongkong. Sinds de opening in 2015 hebben zich daar 12 duizend Hongkongse bedrijven gevestigd. Xi prees dit pilot project, maar drong aan op verdergaande samenwerking. Northern Metropolis voorziet daarin.

Figuur 3: Vergelijking Northern Metropolis met de in het kader van de langetermijnstrategie Hong Kong 2030+ geplande uitbreiding van Harbour Metropolis, de Lantau Tomorrow Vision

Er zijn ook andere doelstellingen. Door de nauwe relatie met Shenzhen wordt Northern Metropolis aantrekkelijk als vestigingsplaats voor innovatieve bedrijven. In de Development Strategy wordt uitgegaan van 650.000 arbeidsplaatsen, waarvan 150.000 in de IT. Het eenzijdig op de Harbour Metropolis gerichte woon-werkverkeer wordt daarmee gecorrigeerd. Ook hoopt men ruimte te vinden voor 540.000 woningen. Het woningtekort is een van de belangrijkste pijnpunten van Hongkong. Het stadsbestuur wordt verweten de krapte op de woningmarkt in stand te houden door te weinig bouwgrond uit te geven, waardoor de prijzen exorbitant gestegen zijn. Deed een flat van 40 m2 in 2010 nog 450.000 euro, in 2020 is dat 1 miljoen euro. De maandhuur per vierkante meter van particuliere woningen steeg van 2011 tot 2021 met 40 procent van 39 tot 54,50 euro, en voor sociale huurwoningen van 6,26 tot 10,09 euro, een toename van 60 procent. Lagere inkomensgroepen kunnen die huren niet meer betalen. Daardoor hebben subdivided flats, onderverdeelde appartementen, hun intrede gedaan. Volgens een rapport van maart 2021 zijn er 90.000 onderverdeelde flats, met 226.000 bewoners. Ruim een vijfde woont op minder dan 7 m2 en nog eens een vijfde heeft een woonruimte zonder raam. De bewoners hadden in 2020 een maandinkomen van 1700 euro, dat is een derde van het gemiddelde inkomen per huishouden in Hongkong. Ze kunnen zich enkel een sociale huurwoning veroorloven, maar de eens zo voorbeeldige sociale woningbouw van Hongkong worstelt nu met wachtlijsten van zes jaar. Woningbouw in de Northern Metropolis moet de druk verlichten.

Witte olifant?

Een commentaar in Hong Kong Free Press (dat afgelopen augustus een veilig heenkomen in Singapore gevonden heeft) beschouwt Northern Metropolis als een witte olifant, oftewel een megalomaan, geldverslindend prestigeproject. De Development Strategy heeft wel 45 actiepunten, maar de plandoelen zijn vaag. Ramingen voor bijvoorbeeld bevolkingsomvang, arbeidsplaatsen en woningbehoefte ontbreken. Evenmin wordt duidelijk hoe in een zo versnipperd gebied een hoogwaardig stedelijk milieu kan ontstaan. Het gaat om een investering van meer dan 100 miljard US dollar. Hoe zeker zijn de plannen als Carrie Lam na 30 juni niet terugkeert?

Ondanks de kritische geluiden is er wel degelijk een grote kans dat het plan gerealiseerd gaat worden. Het belangrijkst is wel dat Northern Metropolis de zegen van Xi Jinping heeft. Geen regering van Hongkong kan het zich daarom veroorloven dit plan te verwerpen of naast zich neer te leggen. De hoge kosten kunnen geen argument zijn, want de Lantau Tomorrow Vision met zijn kunstmatige eilanden is nog duurder en levert minder ruimte voor woningen en bedrijven op (figuur 3). Dat plan zal vermoedelijk een zachte dood sterven. De reacties op de Northern Metropolis waren overwegend positief (vooral van de grote projectontwikkelaars die in het gebied al veel grond bezitten, waaronder Evergrande).

Een reële handicap is dat het plangebied al grotendeels bedekt is met ruimtelijke plannen die eerder vastgesteld of al in uitvoering zijn. In de visie New Territories North, die in 2016 in het kader van Hong Kong 2030+ het licht zag, was van een Northern Metropolis nog geen sprake. Voor deze handicap heeft Hongkong bij voorbaat al een pragmatische oplossing. Dat bleek na afloop van Lams presentatie bij een persconferentie met Regina Ip, de leider van de Beijing-gezinde New People’s Party. Als lid van de wetgevende raad, de Legislative Council, liet Ip weten dat de regering ‘voor dit visio­naire plan dat zulke substantiële langetermijnvoordelen te bieden heeft’ kan overwegen een Northern Metropolis-wet op te stellen, die de bestaande ruimtelijke verordeningen en plannen overruled. Daarmee zou ook de Northern Metropolis snel gerealiseerd kunnen worden.

Nu de ‘regeringsvijandige radicalen’ (Lam) definitief zijn weggezuiverd en de regering uitsluitend ‘patriotten’ telt, kan Hongkong met de Northern Metropolis de nauwe band met het Chinese moederland ook ruimtelijk vorm geven.