Na de Onafhankelijkheid in 1947 veranderde er veel op het Indiase platteland. Een van de ingrijpendste wijzigingen was de afschaffing van het feodale stelsel. Landerijen van grote landeigenaren (zamindars) werden verdeeld onder vele kleine boeren. In de decennia erna is het land verder opgesplitst door de overdracht van grond binnen families. Gemiddeld bezit een boer in India nu 1,1 hectare grond, terwijl dat in 1971 nog 2,3 hectare was. In deelstaat Bihar is dat gemiddeld slechts 0,3 ha. De gevolgen zijn funest: kleine boeren betalen hogere inkoopprijzen, ze hebben geen toegang tot agrarisch krediet, ze genieten geen schaalvoordelen, het meeste werk geschiedt nog met de hand en ze hebben slecht toegang tot afzetmarkten, waardoor ze minder geld voor hun gewassen krijgen. Een recente enquête wijst uit dat 94 procent van de kleine boeren (met minder dan 1 hectare grond) niet genoeg verdient om de maandelijkse uitgaven te dekken. Wanneer de oogst mislukt door een overstroming of een langere periode van droogte – verschijnselen die steeds vaker voorkomen in India – zijn de gevolgen niet te overzien. Velen keren het boerenbestaan de rug toe en gaan op zoek naar werk in de stad.
India: verborgen verstedelijking
Kleine en middelgrote steden in India spelen een cruciale rol in de opvang van noodlijdende plattelanders. Maar de bevolkingsgroei in deze steden blijft verborgen in de statistieken. Hoe komt dat?
Tussen 2004 en 2016 verloren 42 miljoen mensen hun baan in Indiaas agrarische sector – per dag zijn dat 10.000 mensen. Velen gaan op zoek naar ander, niet-agrarisch werk. In het verleden trokken de plattelanders over grote afstanden naar een van Indiaas megasteden Mumbai, Delhi, Kolkata, Chennai en Bengaluru. Maar voor de vaak arme en ongeschoolde rurale arbeidsmigrant is daar amper nog woonruimte te vinden, werk is schaars en het leven is er te duur geworden. Indiaas onderzoek en werkgelegenheidscijfers laten zien dat rurale huishoudens zich nu steeds meer richten op kleine en middelgrote steden dichter bij hun dorp. Deze steden spelen een cruciale rol in de regionale opvang van de noodlijdende rurale bevolking en de bestrijding van de armoede. Ze groeien snel, maar die ontwikkeling is nergens terug te zien in Indiase verstedelijkingsdata. Om deze puzzel op te lossen moeten we eerst weten in welke steden rurale migranten zich precies vestigen. We zoomen hier in op de meest agrarisch regio van India, deelstaat Bihar, in het noordoosten van het land, waar de agrarische crisis heel heftig is.
Kaarten maken
Bihar staat bekend als de armste deelstaat van het land. De verstedelijkingsgraad ligt rond 10 procent, het laagst van heel India, en volgens volkstellingen heeft er de afgelopen vijftig jaar nauwelijks verstedelijking plaatsgevonden. Dit is echter heel onwaarschijnlijk. Werkgelegenheidsdata tonen namelijk dat ongeveer 4 miljoen rurale huishoudens de afgelopen tien jaar ergens in Bihar niet-agrarisch werk hebben gevonden. Door een geodatabase te bouwen van Bihars regionale stedelijke systeem, krijgen we een idee waar rurale huishoudens zich het afgelopen decennium hebben gevestigd.
Administratief omvat Bihar ongeveer 45.000 nederzettingen. Daarvan zijn er slechts 200 geclassificeerd als stad (urbaan) en 44.800 dus als dorp (ruraal). In onze geodatabase hebben we voor al deze nederzettingen een economisch profiel opgesteld, uitgaand van het percentage niet-agrarisch werk. In 2001 bleken er 114 rurale dorpen te zijn waar het aandeel niet-agrarisch werk meer dan 75 procent bedroeg. Tien jaar later ging het al om 407 dorpen. Geen ervan staat echter geclassificeerd als ‘urbaan’. De kaart laat zien dat honderden van deze nederzettingen direct naast of in de nabijheid van kleine en middelgrote steden liggen, bijvoorbeeld bij Muzaffarpur, Darbhanga, Munger/Jamalpur, Bhagalpur en Samastipur. De gemiddelde bevolkingsdichtheid in deze niet-agrarische nederzettingen is hoog: meer dan 3600 personen per vierkante kilometer – evenveel als in de steden waaraan ze grenzen. Dit wekt de suggestie dat deze steden in werkelijkheid veel groter zijn dan de statistieken laten zien.
Veldwerk in Samastipur
Samastipur in centraal Bihar is volgens officiële cijfers een kleine stad met ongeveer 67.000 inwoners. De stad is volgens de census de afgelopen twintig jaar nauwelijks gegroeid. Maar onze geodatabase laat zien dat zich aan de stadsranden nu zeventien snelgroeiende ‘rurale’ dorpen bevinden, zogenoemde panchayats, waar meer dan 75 procent van het werk niet-agrarisch is.
De administratieve grenzen van Samastipur dateren uit 1896 en zijn sindsdien niet veranderd. Er stroomt een rivier door de stad, de Budhi Gandak, en deze wordt al 120 jaar gebruikt als administratieve grens. Het gebied ten zuiden van de rivier is officieel Samastipur, maar ten noorden van de Budhi Gandak liggen acht administratief onafhankelijke ‘rurale’ panchayats. Noord en zuid zijn goed verbonden door een voetgangersbrug, een drukke vierbaans autobrug en een treinverbinding. Functioneel en economisch is er geen onderscheid te maken tussen beide gebieden. Aan de oost-, west- en zuidgrens van Samastipur liggen de negen andere administratief onafhankelijke rurale panchayats, die morfologisch, functioneel en economisch ook verbonden zijn met de stad, maar er officieel geen deel van uitmaken.
Interviews met leden van het stadsbestuur helpen een beter beeld te krijgen van deze ogenschijnlijk verborgen verstedelijking. Anders dan de censusdata suggereren, is Samastipur een dynamische stad met een belangrijke regionale functie. Volgens het stadsbestuur is de populatie de afgelopen jaren snel gegroeid door een combinatie van natuurlijke aanwas en migratie vanuit het rurale achterland, maar deze groei vindt voornamelijk plaats aan de stadsranden, in de panchayats. De economische geografie van Samastipur wordt gekenmerkt door secundaire en tertiaire sectoren: transport, toerisme, onderwijs, financiële dienstverlening, de publieke sector, de bouw (inclusief metaalbewerking) en een verscheidenheid aan (groot)handel. Dit niet-agrarische werk heeft mensen vanuit de hele regio aangetrokken en heeft de economische activiteit in de dorpen rondom Samastipur getransformeerd, weg van landbouw. Veel van de panchayats zijn nu volledig geïntegreerd in Samastipurs economische geografie. Dat kun je ook goed zien wanneer je door de stad en de dorpen eromheen loopt. Het hele gebied functioneert als een grote, snel uitdijende agglomeratie – het tegenovergestelde van wat de stagnerende bevolkingscijfers en de administratieve fragmentatie suggereren.
Deze verborgen verstedelijking drukt zwaar op de stedelijke infrastructuur en dienstverlening. Stadsbesturen in India krijgen een budget van de centrale overheid op basis van het aantal inwoners, en Samastipur is ingeschaald op een budget voor een populatie van ongeveer 60.000 mensen. Maar volgens het stadsbestuur komt de totale bevolking uit op 200.000 inwoners als je de rurale panchayats meerekent waar Samastipurs bevolkingsgroei zich de afgelopen jaren voornamelijk heeft voorgedaan. Dit is ongeveer drie keer zo veel als de 67.000 inwoners in de census.
Het stadsbestuur heeft er alle belang bij dat alle 200.000 inwoners meetellen in het officiële populatiecijfer van Samastipur. In 2015 is men dan ook begonnen met een administratieve herindeling van het hele gebied. Het is de bedoeling dat de zeventien ‘rurale’ panchayats met meer dan 75 procent niet-agrarisch werk opgaan in Samastipur. Maar tot op heden is hier niets van terecht gekomen. Hoe kan dat?
schoenen, handschoenen, oog- of gehoorbescherming.
Op de voorgrond draait een oude dieselgenerator.
Bij niet-agrarisch werk gaat het om economische activiteit die profiteert van nabijheid van grote aantallen mensen; het clustert dus in steden. Niet-agrarisch stedelijk werk is in India compleet anders dan in westerse steden, zeker in arme regio’s als Bihar. Het gaat vaak om informeel, onregelmatig werk, onzeker in termen van arbeidsvoorwaarden, inkomen en continuïteit. Soms is het werk gevaarlijk en brengt het aanzienlijke gezondheidsrisico’s met zich mee, zoals voor de vele metaalbewerkers in Samastipur en de dagloners in de bouw. Het loon is vaak hoger dan wat ze verdienen met het werk op het platteland, waardoor velen er toch voor kiezen.
Bezwaren
De herindeling stuit op verzet van de panchayats. We spraken met twee mukhiya’s – door de dorpsbewoners democratisch gekozen leiders – van twee dorpen. Hun belangrijkste bezwaar heeft betrekking op land en landeigendom. De mukhiyas vertellen dat er inderdaad veel nieuwe mensen in hun dorpen zijn komen wonen, maar dat er ook nog veel landloze, lage kasteen gemarginaliseerde families leven, die sterk afhankelijk zijn van agrarisch werk. Het land waarop deze mensen wonen en werken is van de overheid, en staat nu onder beheer van de panchayat. Als de dorpen opgaan in Samastipur, vrezen de mukhiyas dat deze families het veld moeten ruimen, en daarmee ook hun woning en agrarische inkomstenbron verliezen. De onduidelijkheden rondom land en landeigendom, en de uitbreidingsplannen van Samastipur wakkeren de angst voor uitzetting en verdringing aan. Een andere verklaring die de mukhiyas aandragen, heeft betrekking op ontwikkelingsprogramma’s en -gelden die alleen bedoeld zijn voor rurale panchayats, zoals de Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act (MGNREGA). Dit overheidsprogramma garandeert honderd dagen per jaar werk en inkomen voor dorpsbewoners. Indiaas onderzoek laat zien dat dit programma een groot verschil maakt voor de gemarginaliseerde, lage-kastehuishoudens. Als de dorpen een ‘urbaan’ onderdeel worden van Samastipur, verliezen de dorpsbewoners toegang tot het MGNREGA-programma. Ook gratis en veilig drinkwater door waterpompen, en gratis elektriciteit, gezondheidzorg en educatie dreigen dan te verdwijnen. Al deze voorzieningen zullen in de toekomst via Samastipurs stadsbestuur lopen, en dat leidt over het algemeen tot hogere kosten en belastingtarieven voor de dorpsbewoners. De mukhiyas verweren zich dus tegen de administratieve herindeling van Samastipur en het opheffen van de panchayats. De plannen liggen nu al meer dan drie jaar bij het stadsbestuur en de mukhiyas, en het hele proces lijkt in een impasse te zitten.
Verborgen verstedelijking
Het voorbeeld van Samastipur illustreert hoe in India de ‘stad’ een politieke categorie is geworden. De tegengestelde belangen van betrokkenen die een urbane status nastreven, en degenen die ruraal willen blijven, weerspiegelen de machtsrelaties in de institutionele classificatie van ruraal naar urbaan. De stad Samastipur krijgt meer financiële mogelijkheden wanneer ze de panchayats en hun populaties absorbeert binnen de stadsgrenzen. De panchayats maken zich zorgen over de traditionele agrarische populatie, land en landeigendom, het verlies van toegang tot ontwikkelingsprogramma’s, hogere belastingdruk en kosten van levensonderhoud. Maar de verstedelijking ‘op de grond’ gaat gewoon door. De druk vanuit het platteland blijft aanhouden en de grootste steden in India vangen de rurale migranten niet meer op. De verborgen verstedelijking zal in de toekomst dus nog veel grotere proporties aannemen. Dit creëert een sterk vertekend beeld van de ontwikkelingen die zich afspelen in India.
Tot nu toe is het grootste deel van onderzoek en beleid in de ontwikkelende wereld gericht op de megasteden die om aandacht schreeuwen vanwege hun omvang, bevolkingsdichtheden en uitdagingen. Maar we weten bijna niets van stedelijke geografieën in moeilijk bereikbare landelijke regio’s, of van de veranderende levens en levensstijlen van miljoenen huishoudens die zich hier vestigen.
Robbin Jan van Duijne is als promovendus verbonden aan de Universiteit van Amsterdam, programmagroep Urban Geographies, en het Centre for Urban Studies. Zijn onderzoek naar alternatieve manieren om verstedelijking te meten en naar nieuwe vormen van verstedelijking in the Global South wordt mogelijk gemaakt door het programma Onderzoekstalent van NWO. r.j.vanduijne@uva.nl
BRONNEN
- Chand, R., P. Prasanna & A. Singh 2011. Farm size and Productivity. Understanding the Strengths of Smallholders, and Improving their Livelihoods. Economic and Political Weekly, 46(26-27): 5-11.
- Gibson, J., G. Datt, R. Murgai & M. Ravallion 2017. For India’s Rural Poor, Growing Towns Matter More Than Growing Cities. World Development, 98: 413-429.
- Government of India 2016. State of Indian Agriculture 2015-16, New Delhi: Ministry of Agriculture and Farmers Welfare.
- NSSO 2005. Report no. 498, NSS 59th Round, Jan-Dec 2003. Delhi: Ministry of Statistics and Programme Implementation.