Opgeschaalde territorialiteit
De Europese Unie en haar lidstaten hebben grote moeite de toestroom van vluchtelingen in goede banen te leiden. De al verzwakte territorialiteit van de lidstaten wordt zo verder op de proef gesteld en de contouren van een nieuwe staat – de Verenigde Staten van Europa – tekenen zich af. Net zo territoriaal als de lidstaten zelf ooit waren.
De toestroom van mensen richting Europa bereikte deze zomer een enorme intensiteit. Het verval van de bestaande orde in grote delen van het Nabije en Midden-Oosten verdreef massa’s mensen van huis en haard. De opvang in de regio werd overbelast en de internationale hulp nodig om de opvangkampen in stand te houden, werd onvoldoende uitgebreid. Ook anderen raakten op drift . Smokkelaars grepen daarop hun kans en extra stromen richting Europa kwamen op gang.
Lidstaten en Europese instellingen zijn sindsdien in strijd over de juiste antwoorden op de toestroom van migranten. Die mensen zullen allemaal asiel aanvragen om hun verblijf in Europa te legaliseren. Dit stelt de lidstaten die de Geneefse Conventie hebben getekend en de plicht hebben asielaanvragen te beoordelen, voor een enorme taak.
In de kern draait het hier om territorialiteit, het vermogen een gebied af te bakenen en de grens ervan te beheersen om wat zich binnen dat gebied afspeelt te kunnen beïnvloeden. Robert Sack, centrale auteur op dit terrein binnen de geografie, noemde het de geografische toepassing van macht bij uitstek. Grensbewaking, uitgifte van identiteitspapieren gekoppeld aan bewegingsvrijheid binnen een bepaald gebied plus toegang tot een ander mits de uitoefenaar van die territorialiteit daarmee instemt, visumvoorschrift en, toegangverlening aan asielzoekers die daarvoor een aanvraag moeten indienen, tijdelijke werkvergunningen. Zonder dit instrumentarium kan een staat niet functioneren, wetten handhaven, belasting heffen, economische en sociale activiteiten reguleren en bindende politieke besluitvorming organiseren. Het Europese integratieproject heeft vergaande consequenties voor de territorialiteit van de lidstaten. De vier vrijheden van de Europese verdragen – de vrijheid van beweging van goederen, kapitaal, mensen en diensten – vormen de pijlers van de interne markt. Zij zijn in beginsel bij het verdrag van Rome in 1957 afgesproken, al zijn zij pas in de jaren '80 geïmplementeerd.
Grenscontrole belemmert deze bewegingsvrijheden. Daarom hebben lidstaten zoals Nederland afgesproken de controles aan de grenzen tussen lidstaten op te heffen. Daarmee kwam de wens om de grenzen tussen de EU en de buitenwereld juist harder te maken: wie de EU binnenkomt, moet goed worden gecontroleerd. Eenmaal binnen kan men immers doorreizen in de hele unie. Dit werd des te sterker vanaf de oliecrisis van 1973. Alle lidstaten zijn sindsdien een selectiever migratiebeleid gaan voeren. Het is nauwelijks meer mogelijk een visum te krijgen om naar Europa te komen; een asielaanvraag is vaak de enige mogelijkheid. Maar daarvoor moeten mensen wel het grondgebied van een van de lidstaten kunnen bereiken. En dat kan alleen als ze de grens illegaal overschrijden wanneer ze geen visum kunnen bemachtigen.
Nieuw arrangement
Er is een lange en voortgaande strijd binnen de EU over de afbakening van nationale en EU-competenties waar het gaat om territorialiteit, in het bijzonder de mobiliteit van mensen. Met Schengen, de Dublin-regels en de Europese asielprocedure hebben lidstaten belangrijke delen van hun territorialiteit naar het Europese niveau overgeheveld. De buitengrens van de EU is daarmee in beginsel een essentieel onderdeel van een nieuw territorialiteitsarrangement. Deze zomer is meer dan ooit duidelijk geworden dat dit arrangement niet opgewassen is tegen de druk die er door de toestroom van mensen op wordt uitgeoefend.
De inderhaast ingelaste bijeenkomst van de Europese Raad op 26 september ging eigenlijk in de eerste plaats om herstel van de territorialiteit op Europees niveau. Versperringen op eigen houtje zoals die van de Hongaarse premier werden door de lidstaten, Commissie en voorzitter niet op prijs gesteld, ook niet toen Orbán zich opwierp als de bewaker van de externe grens van de Schengenzone.
Hoe zou de controle over de buitengrenzen herwonnen kunnen worden? Pacificatie bij de buren met beperkte toegang tot de EU als beloning (het Europese Nabuurschapsbeleid, zie Geografie mei 2015) is op de klippen gelopen. Het Europese grensbeschermingsagentschap Frontex opereert in de Middellandse Zee, maar afdoende was dat niet deze zomer. Kortom, de kwestie is halsbrekend ingewikkeld. Bij alle afwegingen wil de EU bovendien haar identiteit van een door recht bezielde gemeenschap niet opgeven. Men is alleen al daarom zeer terughoudend met het inzetten van militaire middelen, al wordt dat niet uitgesloten.
De plannen voor een Europese oplossing zijn intussen net zo territoriaal als de nationale optredens van vroeger waren. De bewaking van de buitengrens wordt versterkt. Een rechtvaardiger verdeling van 160 duizend asielzoekers tussen de lidstaten werd per meerderheid besloten. Sommige lidstaten moeten nu ondanks hun tegenstem een quotum asielzoekers accepteren. Er is een plan voor hotspots in Italië en Griekenland voor de eerste opvang, en aanmeldprocedures voor asielzoekers in alle landen van de EU, met een gezamenlijke aanpak van toewijzing en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het runnen van deze centra.
Nieuwe diplomatie
Er wordt extra inspanning verricht om het tij in Syrië, Irak en de regio te keren, met veel geld voor de opvang, en een nieuwe diplomatieke inzet. De tot nu toe geldende voorwaarde dat Assad eerst het veld moet ruimen, lijkt op de schop te gaan om de kansen op in ieder geval vermindering van het wapengeweld te vergroten. Met de Turkse president Erdogan en de Russische president Poetin wordt weer gepraat over Syrië en Oekraïne. Succes op dit vlak lijkt een absolute voorwaarde om de toestroom van mensen richting Europa te verminderen. Het is echter zeer de vraag of hier echt vooruitgang te boeken is. De EU wordt hoe dan ook gedwongen in de rol van grootmacht, waarin territoriale kwesties ook diplomatiek op het hoogste niveau en mogelijk met inzet van geweld worden bedisseld.
Mocht dit alles toch tot enige vooruitgang leiden, dan wankelt de EU verder richting een immigratieland. Dat wil zeggen dat de territorialiteit vooral op het Europees niveau vorm krijgt en dat een aanzienlijke netto-instroom in aantrekkelijke delen van de unie de norm wordt, zoals dat ook gebeurt bij andere federale staten, zoals Verenigde Staten, Brazilië en Duitsland. De nationale staten raken wat betreft de geografische machtsuitoefening weer wat verder naar de achtergrond. Niet dat ze daarmee hun belang verliezen. Ze blijven de meest vanzelfsprekende mal waarbinnen mensen hun bestaan vorm geven.
Op het gebied van de mobiliteit lijkt de EU echter opnieuw richting Verenigde Staten (van Europa dit keer) te verschuiven, na de vrije markt, de weggevallen binnengrenzen voor het personenverkeer, de gemeenschappelijke munt en de bankenunie. Maar zover is het nog lang niet.
Het alternatief, een terugval richting nationale territorialiteit, met behoud van de magneetwerking op migranten, is weinig aantrekkelijk voor de meeste deelnemers aan de Europese Raad. Regeringsleiders zien zich genoodzaakt de migratiezaken op Europees niveau te regelen. Zij kunnen zich geen zelfstandig migratiebeleid veroorloven. Ongetwijfeld zullen sommigen dit uitsluitend toeschrijven aan machtswellust op Europees niveau. Het zwartepieten zit in het bestuursarrangement ingebakken.