Achtergestelde regio's komen lastig vooruit

Waarom EU-subsidies vaak niet ‘werken’ 

Regelmatig hobbelen paard-en-wagens langs grote blauwe borden die aangeven dat een school, ziekenhuis of weg is betaald met geld van de Europese Unie. De nog altijd armelijke situatie in bijvoorbeeld Noordoost-Roemenië toont de ineffectiviteit van de EU-steun. Hoe valt dit te verklaren? 

Een derde van de begroting van de Europese Unie is tot nu toe jaarlijks gereserveerd voor regionaal beleid. In absolute cijfers komt dat neer op ruim 350 miljard euro in 2014-2022. Verkleining van de welvaartsverschillen tussen EU-regio’s, oftewel economische convergentie, is een belangrijke doelstelling van het Europese regionaal beleid. Aanvankelijk was dit gestoeld op een solidariteitsbeginsel, waarbij welvaart wordt herverdeeld van rijke naar armere regio’s. Tegenwoordig gelden andere doelstellingen, zoals versterking van de regionale concurrentiekracht, en verduurzaming van de economie. 

Je zou verwachten dat achtergestelde regio’s profiteren van de zogenoemde Cohesiegelden, maar de werkelijkheid blijkt weerbarstig. Onderzoeken wijzen op positieve, neutrale en zelfs negatieve effecten van het EU-beleid op economische groei en werkgelegenheid. Een recente studie van de Europese Rekenkamer (2019) bevestigt dit beeld; er valt geen eenduidige conclusie te trekken over de effectiviteit van het Europese Cohesiebeleid. Hoe is dat mogelijk? We zoomen in op een van de armste regio’s in de Europese Unie, Noordoost-Roemenië. 

Barrières 

Sinds de toetreding van Roemenië tot de Unie heeft de regio, een grotendeels heuvelachtig, agrarisch gebied met zo’n 3 miljoen inwoners, ruim 4 miljard euro EU-steun ontvangen. Dat geld is onder andere besteed aan de modernisering van het regionale Iasi Airport, de introductie van een nieuw afvalverwerkingssysteem en het herstel van het regionale verwarmingssysteem. Toch staat de economie er in Noordoost-Roemenië nog steeds slecht voor. In gesprekken met lokale experts en betrokkenen identificeren zij twee soorten barrières die verklaren waarom EU-subsidies geen of zelfs een negatief effect hebben op de ontwikkeling van de regio. Het gaat om problemen met het aanvragen van EU-gelden (de voorkant) en met het uitgeven ervan (de achterkant). 

De voorkant: administratieve en financiële capaciteit 
Projecten financieren met EU-subsidie vergt niet alleen veel tijd, maar ook veel expertise. Bijvoorbeeld over welke uitgaven wel en niet in aanmerking komen voor vergoedingen. Roemeense (overheids)organisaties missen die kennis vaak en zijn niet gewend te werken volgens de procedures. In combinatie met de breed gedeelde perceptie dat procedures ondoorzichtige verlopen, ontmoedigt dit organisaties een aanvraag voor EU-subsidie in te dienen. 

Een lokale hoogleraar merkt daarnaast op dat regeringswijzigingen in Roemenië altijd gepaard gaan met grote personele wisselingen binnen het ambtelijk apparaat. Dat problematiseert de continuïteit van projecten en leidt ertoe dat overheidsorganisaties slechts beperkt ervaring opbouwen met EU-projecten. 

Een ander probleem is dat de toekenning van EU-subsidie vaak gepaard gaat met een co-financieringseis – dit om verspilling tegen te gaan. Maar deze voorwaarde betekent een forse drempel voor regionale overheden die over weinig middelen beschikken, zeker in economisch mindere tijden. Tot slot vormt niet alleen de bureaucratie rondom EU-subsidies, maar ook die van de eigen Roemeense overheidsorganisaties een struikelblok. De Roemeense overheid fungeert veelal als tussenpartij tussen de EU en begunstigden van de subsidie. De Roemeense bureaucratie is vaak traag met betalen, waardoor organisaties lang moeten wachten op hun geld en zelfs in financiële problemen raken. Een aantal gaat daarom liever met andere financiers in zee en laat de EU-subsidies links liggen. Een direct gevolg van deze administratieve en financiële beperkingen is dat veel EU-geld op de plank blijft liggen. De Europese Rekenkamer becijferde dat eind 2018 nog ruim 280 miljard euro niet gebruikt was – bijna tweemaal de jaarlijkse EU-begroting. Europese regio’s weten geen gebruik te maken van de beschikbare fondsen en dat geldt vooral voor die in Oost-Europa. Maar er is meer aan de hand, zo illustreert de situatie in Noordoost- Roemenië. Ook verkwisting van EU-subsidies die wel zijn toegekend, belemmert de effectiviteit ervan op economische groei. 

De achterkant: corruptie en verspilling 
Idealiter worden EU-subsidies toegekend aan projecten met een multiplier effect. Het idee is simpel: de EU investeert 1 miljoen euro, bijvoorbeeld in een autosnelweg, die vervolgens 2 miljoen euro aan waarde voor de regionale economie creëert. In de praktijk blijkt geld echter niet altijd nuttig te worden besteed. Corruptie is een persistent probleem in grote delen van de EU, zo ook in Noordoost-Roemenië. 

Alle gesprekspartners kennen voorbeelden van EU-geld dat niet goed is besteed. Zoals een door de EU gefinancierd voetbalveld waarop het lastig spelen is, omdat het is aangelegd op een heuvel. ‘There’s enough money for everyone, it’s not like a competition for funds’, er is zo veel geld beschikbaar dat niemand er veel moeite voor hoeft te doen, aldus een expert. Ook het gebrek aan visie en coherentie tussen projecten is veel experts een doorn in het oog. Sommigen wijten dit aan de overdaad van middelen die opportunistisch gedrag uitlokt. ‘There is no strategic vision for development. Our intention was first of all to have a high accession rate of European funds’, oftewel, een strategische visie op ontwikkeling ontbreekt, het ging er vooral om zo veel mogelijk geld binnen te halen. Ook de Europese Rekenkamer heeft op dit risico gewezen.  

Daar komt bij dat EU-gefinancierde projecten geen duurzame impact hebben, omdat ze stoppen wanneer de geldstroom opdroogt. De EU financiert de start van een project of de aanleg van een weg onder de voorwaarde dat lokale partijen vervolgens het onderhoud betalen, dan wel dat het project zichzelf kan bedruipen. In realiteit blijkt dit vaak niet het geval. Een Roemeense promovendus merkt cynisch op dat de subsidies zeker impact hebben, maar alleen op de korte termijn en voor de direct betrokkenen. 

Paradox 

Om verkwisting van EU-middelen tot een minimum te beperken, heeft de EU een veelheid aan regels, controlemechanismen en rapportageverplichtingen opgesteld. Mogelijk resulteert dat in minder corruptie en verspilling (de geschetste problemen aan de achterkant) en daarmee een doelmatiger besteding van EUgeld. De paradox is echter dat betrokkenen deze regels ook zien als een belangrijke barrière voor het aantrekken van EU-subsidie. Regels die problemen aan de achterkant proberen te beperken, staan dus op gespannen voet met de voorkant: het absorptievermogen van de regio. 

Consequenties 

Bovenstaande inzichten bevestigen dat de relatie tussen EU-gelden en economische vooruitgang complex en zeker niet vanzelfsprekend is. De Europese Commissie onder leiding van de nieuwe voorzitter Ursula von der Leyen verbindt daar nu vergaande consequenties aan. Gesteund door onder andere de Nederlandse regering wil ze het mes zetten in de Cohesiegelden. Dit kan betekenen dat een kleiner deel van deze middelen terechtkomt in regio’s die de steun het hardst nodig hebben, waaronder Noordoost-Roemenië. Een gemiste kans, zeker omdat onderzoek ook uitwijst dat het Europese Cohesiebeleid, mits goed ingericht, in bepaalde regio’s van grote waarde is geweest. Tegelijkertijd is er iets te zeggen voor de koerswijziging. Zolang de geschetste problemen aan de voor- en achterkant niet grondig worden aangepakt, gaat herverdeling van welvaart van rijke naar armere Europese regio’s de problemen daar niet oplossen. In de Volkskrant van 10 januari stond dat het huidige EU-geld voor armere regio’s waarschijnlijk – met andere bronnen – gebruikt gaat worden voor de voorgenomen Green Deal-aanpak, om lidstaten die het hardst geraakt worden door de omschakeling naar een duurzame economie zoals Polen, Roemenië en Bulgarije, over de streep te trekken. Op het ‘eerlijke overgangsfonds’ van in totaal 100 miljard euro is kritisch gereageerd door de armere lidstaten. 

Welk besluit de Europese Commissie ook neemt, de problemen aan de voor- en achterkant van elke vorm van EU-steun móeten worden aangepakt om daadwerkelijk effect te sorteren. Gebeurt dat niet, dan raakt de economische convergentie van Europese regio’s, een doelstelling die in Brussel lang hoog op de agenda heeft gestaan, geheel uit zicht.