Albanië: al twintig jaar op de drempel van de EU

Terwijl de oorlog voortduurt, heeft Oekraïne in december 2023 de toezegging gekregen versneld te mogen toetreden tot de Europese Unie, met Moldavië in het kielzog. Andere kandidaten zitten al twintig jaar in de wacht. Albanië is er een van. Hoe vordert de Albanese toetreding en hoe kijkt de bevolking daar tegenaan? 

Op de Europese Top in Thessaloniki, nu twintig jaar geleden, werd zes landen in Zuidoost-Europa een EU-lidmaatschap in het vooruitzicht gesteld. Vijf van deze ‘potentiële kandidaten’ waren voortgekomen uit voormalig Joegoslavië. Albanië was nummer zes. 

Kroatië werd lid in 2013. Albanië, Montenegro, Bosnië-Herzegovina, Noord-Macedonië, Servië en Kosovo moesten lang geduld oefenen om überhaupt ‘kandidaat-lidstaat’ te worden. Kosovo is dat nog steeds niet. Meteen na de Russische invasie in februari 2022 vroeg Oekraïne om toetreding tot de EU, direct gevolgd door Moldavië. Hun kandidatuur werd in juni 2022 bevestigd en de formele onderhandelingen startten in december 2023. ‘Niets komt vanzelfsprekend, tenzij je aangevallen wordt door een supermacht. Dan voel je wat medeleven en laten ze je toetreden zonder echt op de normen te letten’, schamperde premier Edi Rama van Albanië, dat samen met Macedonië al sinds 2003 in de wacht zat. In juli 2022 waren de gesprekken met deze landen eindelijk geopend. Hoe is het Albanië de afgelopen twintig jaar in de wachtkamer van de EU vergaan? 

Eigen communistische koers

Albanië is een van de armste en kleinste landen van Europa, iets kleiner dan België, met minder inwoners dan Noord-Holland. Het ligt in de Westelijke Balkan en is daar een vreemde eend in de bijt. De Albanezen zijn geen Slaven. Bovendien maakte het land nooit deel uit van Joegoslavië. Na WOII werd Albanië op een heel eigen wijze communistisch. Om aan de invloed van Italië en Joegoslavië te ontsnappen, koos Enver Hoxha – van 1944 tot zijn dood in 1985 de onbetwiste leider van Albanië – voor nauwe banden met Stalins Sovjet-Unie. 

Teleurgesteld over de koerswijziging van het Sovjet-regime na Stalins dood schortte Hoxha de betrekkingen met Moskou op en ging in zee met de Volksrepubliek China. Daar wachtte hem een tweede teleurstelling met het einde van de Culturele Revolutie. Daarop besloot Hoxha zijn land volledig van de wereld te isoleren. Hij liet meer dan 750.000 bunkers bouwen langs de grenzen om Albanië te beschermen tegen verraderlijke kapitalisten en verdorven communisten. Een Orwelliaans systeem van massasurveillance werd ingezet door de Sigurimi, de almachtige veiligheidsdienst van het regime, om binnenlandse vijanden in het hele land op te sporen. Godsdienst werd verbannen en in 1967 werd Albanië uitgeroepen tot ‘de eerste officiële atheïstische staat ter wereld’.

Transitie

De postcommunistische transitie vanaf 1990 betekende een enorme verandering in het leven van de Albanezen. Toch verliep die zonder burgeroorlogen zoals bij het uiteenvallen van Joegoslavië in de jaren 1990. Dat is wellicht te danken aan decennia van gedwongen atheïsme en een lange traditie van vreedzame co-existentie tussen de moslimmeerderheid (bijna 60% van de bevolking in 2011) en christelijke minderheden (10% rooms-katholieken in het noorden en 6% Grieks-orthodoxen in het zuiden). Meer dan religie zijn de gezamenlijke taal en etniciteit sterke bindmiddelen geweest bij de totstandkoming van een Albanese nationale beweging begin 20e eeuw. 

Sinds het uiteenvallen van het Ottomaanse Rijk (1923) leven er echter veel etnische Albanezen buiten het nationale territorium en dat zet de relatie met buurlanden onder druk. Etnische Albanezen vormen de meerderheid in Kosovo en zijn daar de motor achter de afscheiding van Servië. Een grote minderheid woont verspreid over Noord-Macedonië en het zuiden van Montenegro. Voorheen woonden ze ook in het noorden van Griekenland, maar na WOII werden deze mensen massaal gedeporteerd naar Albanië – deels als vergelding voor de collaboratie met de Italiaanse en Duitse bezetters tijdens de oorlog. Campagnes voor het recht van retour van deze Cham Albanezen naar het Griekse Epirus (dat de Albanezen beschouwen als zuidelijk Chameria)  en het lot van etnische Grieken in het zuiden van Albanië (dat de Grieken beschouwen als Noord-Epirus) blijven een bron van spanning tussen de twee landen. Er leven ook Albanese gemeenschappen in Servië en in het zuiden van Italië. Na de val van het communisme in 1990 trokken de schepen vol Albanese migranten veel media-aandacht. In Nederland wonen ongeveer 12 duizend etnische Albanezen, vooral vluchtelingen uit Kosovo, maar ook zo’n 4 duizend mensen uit Albanië. 

Traject naar EU

Albanië is tegenwoordig ondubbelzinnig pro-EU. De steun voor toetreding tot de unie is zeer groot onder de bevolking en onder de politici. Dit ondanks de sterke polarisatie tussen de twee grootste partijen, de socialistische PS en de democratische PD. Deze polarisatie is ook geografisch zichtbaar: PS domineert in het zuiden, PD in het noorden. De laatste jaren is de situatie iets veranderd, omdat de PD de lokale verkiezingen van 2019 boycotte. Dit als protest tegen het kopen van stemmen (een gangbare praktijk bij alle partijen) en het veronderstelde gebruik van publieke investeringen om politieke steun te verwerven (cliëntelisme) door de regerende PS.

Door de boycot won PS in 60 van de 61 gemeenten, behalve in het conservatieve bolwerk Shkodër, een grote stad die in vele opzichten rivaliseert met de hoofdstad Tirana. 

Bij de lokale verkiezingen van 2023 deed de PD weer mee en keerden zeven gemeentes terug in de democratische schoot. Maar Shkodër viel – voor het eerst in de geschiedenis van postcommunistisch Albanië – in socialistische handen. Blijkbaar had de frustratie van de inwoners over de vele overheidsinvesteringen in andere steden de overhand gekregen. Zij besloten niet vanuit hun hart te stemmen maar vanuit hun portemonnee. Polarisatie en cliëntelisme zijn samen met corruptie voor Albanië misschien wel de grootste obstakels op weg naar het EU-lidmaatschap. Toch was volgens een peiling van Euronews in 2022 liefst 96% van de Albanezen voorstander van de toetreding en verwachtte 35% dat het land vóór 2027 zou zijn toegetreden. Dat is wel erg optimistisch.

Lang en moeizaam proces

EU-toetreding is geen sprint, maar een marathon – vol horden bovendien. Als de kandidatuur eenmaal is geaccepteerd, moet de kandidaat-lidstaat aan allerlei voorwaarden voldoen voordat de onderhandelingen kunnen beginnen over een toetredingsverdrag. De democratische, economische en institutionele voorwaarden voor toetreding van Albanië zijn in 1993 op de Europese Top van Kopenhagen vastgesteld. Belangrijke eisen zijn: democratische instituties die mensenrechten en minderheden beschermen; een economie die bestendig is voor de gemeenschappelijke markt; en vertaling van het acquis communautaire (de Europese wet- en regelgeving), dat naar schatting zo’n 80 tot 170 duizend pagina’s aan wetteksten beslaat, in nationale wetgeving. De monitoring en de onderhandelingen zijn in handen van de Europese Commissie, maar het Europees Parlement en vooral de Raad van Ministers spelen ook een grote rol. Zij moeten instemmen met de uiteindelijke toetreding. Tot slot moet het verdrag door de nationale parlementen goedgekeurd worden, want het is een internationaal verdrag. 

Al deze actoren kunnen ergens in dit hele traject een veto uitspreken. Doordat de onderhandelingen zijn georganiseerd in thematische hoofdstukken en de opening en sluiting van elk hoofdstuk goedgekeurd moet worden, zijn er veel momenten om die veto’s uit te spreken (zie kader). 

Na de toetreding van Kroatië in 2013, een land dat vergeleken met de rest van de Westelijke Balkan over vrij sterke democratische instituties beschikte, kwam het in 2015 tot een volledig veto tegen verdere uitbreidingen. Het was de voorzitter van de Commissie, Jean-Claude Juncker, die op de rem trapte. In 2018, tegen het einde van zijn mandaat, deed de Commissie de aanbeveling de onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te openen. Maar Frankrijk (gesteund door Nederland wat betreft Albanië) sprak een veto uit in de Raad en eiste dat het toetredingsproces eerst hervormd moest worden.

De Commissie stelde daarop in 2020 een vernieuwde traject voor, waarbij twee thema’s voorrang kregen: (1) het opbouwen van een functionerende democratie met stabiele instellingen en (2) het voorkomen van democratische terugval. De onderhandelingen over het cluster Grondrechten – met onder andere de hoofdstukken Rechterlijke macht en grondrechten; Gerechtigheid, vrijheid en veiligheid; en Financiële controlevormen – worden als eerste geopend én als laatste gesloten. Waarschijnlijk zal dit het toetredingsproces nog langzamer maken, maar hopelijk ook geloofwaardiger. Want de ervaring leert, dat het na de toetreding veel moelijker is een functionerende democratie in stand te houden, omdat het begeerde EU-lidmaatschap dan al verworven is. De toekomst moet uitwijzen of deze prioritering in het toelatingstraject effect sorteert en het waard was Albanië (en Noord-Macedonië) jaren langer in de wacht te zetten. Hoe dan ook vond de Franse president Macron het afdoende om zijn veto over het openen van toetredingsonderhandelingen met beide landen op te heffen. Daarna waren er nog eens twee jaren en een ‘nieuwe’ oorlog op Europese grondgebied voor nodig om de onderhandelingen daadwerkelijk te openen.

Onderhandelingen

Sinds juli 2022 onderhandelt Albanië met de EU. Al sinds 2015 heeft de regering van de socialistische premier Edi Rama consequent hervormingen doorgevoerd. Vooral de juridische en bestuurlijke hervormingen ziet de EU als belangrijke stappen vooruit in de strijd tegen corruptie. Denk op juridisch vlak aan het systematisch doorlichten van eigendommen en levensstijl van rechters. In januari 2022 leidde dit tot het ontslag van 359 rechters vanwege verdachte inkomsten – bijna de helft van alle rechters in Albanië. Als gevolg van de bestuurlijke hervormingen verloopt nu 95% van de administratieve handelingen bij overheidsdiensten volledig digitaal, een krachtige interventie tegen het betalen van smeergeld. Maar er is veel meer nodig om diepgeworteld cliëntelisme en polarisatie tegen te gaan. Denk aan een betere bescherming van gegevens (om de anonimiteit bij het stemmen te garanderen), het depolitiseren van de overheidsadministratie (om vervanging van de ambtenarij na verkiezingen te voorkomen) en in bredere zin versterking van de scheiding der machten binnen het systeem. 

Ook de volledige en ondubbelzinnige steun van Albanië voor het buitenlandsbeleid van de EU valt goed in Brussel, zeker sinds de Russische inval in Oekraïne. Albanië onderscheidde zich van Servië door een zorgvuldige naleving van EU-sancties tegen Rusland en strijd tegen de ontduiking daarvan. 

Excentrieke premier

Premier Rama staat verder bekend om zijn pr-stunts. Zo nodigde hij in augustus 2023 de Italiaanse premier Meloni uit om op vakantie te komen in Albanië. Zij kon dan met eigen ogen zien dat het – anders dan in 1990 – nu de Italianen zijn die massaal de Adriatische Zee oversteken. Een paar maanden daarna sloot hij een opvallende migratiedeal met Meloni, waarbij Albanië asielzoekers tijdens de behandeling van hun aanvraag door Italië zal opvangen, in ruil voor Italiaanse steun voor de Albanese toetreding tot de EU en financiële hulp. Het gaat vermoedelijk evenzeer om Meloni’s steun binnen radicaal rechts in het Europees Parlement.

Rama’s vermogen slim te manoeuvreren binnen de Europese politieke verhoudingen wordt alom gewaardeerd. Hij staat bekend om zijn charisma en rake opmerkingen, zoals het citaat aan het begin van dit artikel. Hij heeft ook aandacht getrokken door zijn vrijmoedige optreden als voorzitter van de VN-Veiligheidsraad in september 2023. Hij gebruikte dit podium om Rusland van hypocrisie te beschuldigen. Tegelijkertijd is er zorg over de autocratische tendens in Rama’s binnenlandse politiek. Het is de vraag hoelang zijn buitenlandse popsterallures nog zijn binnenlandse autocratische neigingen kunnen verhullen. Nederland heeft voorlopig het veto op toetreding ingetrokken, maar recentelijk heeft Griekenland er een uitgesproken. Officieel in verband met de arrestatie van de etnisch Griekse burgemeester Fredi Beleri voor het kopen van stemmen, maar op de achtergrond spelen de oude tegenstellingen tussen de twee landen. Toetreding is geen gelopen race.