'Een minister van Wonen lost woningcrisis niet op'

Politiek en maatschappelijk bestaat er consensus over: de komende tien jaar moeten er een miljoen woningen gebouwd worden. Een nieuwe minister van Wonen zou daarvoor moeten zorgen. Dat is te beperkt gedacht, vindt hoogleraar gebiedsontwikkeling Erwin van der Krabben (55).

Er heerst in de maatschappij en de politiek een breed gedeeld gevoel dat de woningmarkt in een crisis verkeert. Er zijn de afgelopen jaren veel te weinig woningen gebouwd door zowel projectontwikkelaars als woningcorporaties, de huizenprijzen vliegen ondanks de coronacrisis de pan uit en starters en alleenverdieners hebben geen schijn van kans op de markt voor koopwoningen tenzij hun ouders bijspringen. En wie niet in aanmerking komt voor een sociale huurwoning, is overgeleverd aan commerciële verhuurders die ge/misbruik maken van de schaarste.

Er moeten dringend veel woningen worden bijgebouwd, een miljoen in tien jaar. Ter vergelijking: volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek telde Nederland in 2020 7,9 miljoen woningen. Zes op de tien zijn koopwoningen en de rest huurwoningen. De grote steden hebben vooral huurwoningen; in Amsterdam zijn dat er zelfs zeven op de tien. Een miljoen woningen erbij betekent dat de woningvoorraad met 12,6% moet worden uitgebreid. Ter indicatie: dat is ruim twee keer het huidige aantal (447.000) woningen van Amsterdam. Dat is een enorme hoeveelheid en een gigantische uitdaging. Kan een nieuwe minister van Wonen dat voor elkaar krijgen? Welke barrières moet hij of zij slechten? Welke taaie dossiers liggen er op haar of hem te wachten? Een gesprek daarover met planoloog Erwin van der Krabben, hoogleraar vastgoed- en locatieontwikkeling in Nijmegen.

Hoeveel bouwgrond is er nodig voor een miljoen woningen?
‘Vinexlocaties moesten destijds gebouwd worden in dichtheden van minimaal 30 woningen per hectare. Voor een miljoen woningen zou je dan ruim 30.000 hectare nodig hebben. Tegenwoordig gaan we voor hogere dichtheden: 50, 60 tot 70 woningen per hectare, afhankelijk van de locatie en het soort woningen. Bij 50 woningen per hectare kom je dan uit op 20.000 hectare, bij 70 op ruim 14.000 hectare. Tel daar de ruimte voor infrastructuur, bedrijven en bovenwijkse voorzieningen bij op en je zit algauw op ruim 30.000 hectare, zo’n vijf keer de oppervlakte van Nijmegen.’

Vijf Nijmegens bouwen in tien jaar. Gaat dat lukken?
‘Bij de Vinex ging het om bijna 700.000 woningen, maar uitgesmeerd over veel meer jaren. De Vinex zou oorspronkelijk lopen van 1995 tot 2005, maar is onder andere door de vastgoedcrisis nu pas zo’n beetje afgerond.

Een optimist zal zeggen dat er al een heleboel plannen liggen. We hoeven dus niet bij nul te beginnen. ABF Research houdt in opdracht van het Rijk precies bij hoeveel woningbouwplannen er zijn en wat ze inhouden. Daarbij onderscheiden we harde en zachte plannen. Bij de harde is er sprake van onherroepelijke bestemmingsplannen en is de financiële haalbaarheid verzekerd. Die plannen zouden dus tamelijk snel uitgevoerd kunnen worden. Daarin zijn 360.000 huizen voorzien. Met de zachte plannen erbij kom je tot zo’n 800.000 woningen. Dat gaat dus al flink in de richting van een miljoen. Maar de zachte plannen zijn onzeker. Ze zijn bijvoorbeeld onderdeel van ontwikkelingsvisies van gemeenten en er zijn zoekgebieden voor woningbouwlocaties aangewezen, maar er zijn nog geen bestemmingsplanprocedures doorlopen. Mijn collega Huub Ploegmakers doet al jaren onderzoek naar de harde en zachte plannen en dan blijkt dat zelfs die eerste minder hard zijn dan gedacht.’

Hoezo? Waarom wordt er niet gebouwd? De planprocedures zijn immers doorlopen, er is veel vraag naar woningen en de prijzen zijn hoog.
‘Ik vermoed dat gemeenten en projectontwikkelaars liefst een continue bouwstroom willen. Pieken en dalen daarin kunnen ze moeilijk managen. Ze kunnen niet snel op- en afschalen. Amsterdam stopt nu bijvoorbeeld even met nieuwe projecten door gebrek aan capaciteit om ze te begeleiden. Voor projectontwikkelaars geldt iets vergelijkbaars; zij zijn weer afhankelijk van de capaciteit van bouwbedrijven.

Maar er spelen ook andere factoren. Om hun toekomstige woningbouwproductie veilig te stellen moeten projectontwikkelaars vroegtijdig grondposities verwerven. Daarvoor concurreren ze met andere concerns. Grondeigenaren laten hen tegen elkaar opbieden, want grond is schaars. Dat drijft de prijs op. Projectontwikkelaars betalen hoge prijzen, vaak tussen de 50 en 200 euro per m2. Die investering moeten ze uiteindelijk terugverdienen met de verkoop van woningen en dat kan alleen als de huizenprijzen verder stijgen. Even een rekensommetje. Stel, je kunt een woning verkopen voor 500.000 euro. De bouwkosten, die goed in te schatten en tamelijk stabiel zijn, bedragen 300.000 euro. Je kunt dan als projectontwikkelaar alleen winst maken als je minder dan 200.000 euro voor het perceel betaald hebt. Ben je daar meer aan kwijt, dan moet je wachten op hogere huizenprijzen.

Sommige projectontwikkelaars hebben door hun grondaankopen ook regionale marktmacht en regionaal weinig concurrenten. Dan kunnen ze zich veroorloven de bouwproductie te vertragen en te speculeren op hogere prijzen. Of ze dat daadwerkelijk doen kan ik niet bewijzen, maar vanuit hun positie zou het getuigen van rationeel handelen.’

Wie de grond bezit, heeft veel macht. Laat de overheid het niet te veel over aan de markt?
‘Vroeger voerden gemeenten een actief grondbeleid. Ze kochten grond van boeren, maakten die bouwrijp en verkochten die weer door aan woningcorporaties, projectontwikkelaars en particulieren. Dat kan nog steeds. Ze kunnen zelfs een voorkeursrecht vestigen. Grondeigenaren zijn dan verplicht de grond bij verkoop eerst aan de gemeente aan te bieden. Rijk en provincie kunnen ook een voorkeursrecht vestigen. Ze zijn echter erg huiverig geworden om actief grondbeleid te voeren, omdat ze in de vastgoedcrisis van 2008 enorme exploitatieverliezen geleden hebben. Ze moesten hun grond voor veel minder verkopen dan waarvoor ze deze gekocht hadden en verdienden hun investeringen in het bouwrijp maken van de grond niet terug. Cijfers laten zien dat gemeenten de laatste jaren nauwelijks gronden verworven hebben. Er wordt nu ook wel geopperd dat er misschien een Rijksgrondbedrijf moet komen, maar in de huidige markt zou dat waarschijnlijk achter het net vissen. Veel toekomstige bouwgrond is al aangekocht. Eigendom is (terecht) goed beschermd in Nederland. Als grond een woningbouwbestemming heeft en de eigenaar wil er woningen bouwen, moet de overheid dat accepteren.’

Landbouwgrond doet 5 à 6 euro per m2. Als de overheid de bestemming verandert in woningbouw, stijgt de waarde van diezelfde grond ineens met honderden procenten. De grondeigenaar profiteert daarvan. Is dat geen onverdiende winst en trekt die geen enorme wissel op de kosten van nieuwe huizen?
‘Er is al heel lang veel discussie over hoe de “ontwikkelwinst” verdeeld moet worden. Nu verdwijnt die grotendeels in de zakken van grondeigenaren. Dat betekent dat er minder overblijft voor investeringen in woningbouwlocaties en voorzieningen. Het vergroot de schaarste aan woningbouwlocaties en maakt huizen duurder. In 1977 wilde het kabinet-Den Uyl van PvdA, KVP en ARP de waardegrondslag voor onteigening wijzigen van marktwaarde naar gebruikswaarde (meestal landbouwwaarde). Dat zou geleid hebben tot lagere verwervingskosten. Het toch al wankele kabinet is daar toen op gevallen. Misschien wordt het tijd voor een nieuwe discussie, maar politieke consensus hierover lijkt me zeer onwaarschijnlijk.

Ook in andere landen woedt deze discussie. In Zwitserland bijvoorbeeld wordt belasting geheven op de waardestijging. In Engeland dacht de Labourregering van Atlee het na de Tweede Wereldoorlog geregeld te hebben: de waardestijging zou naar de staat gaan. Maar de regeling werd onder Atlee nooit geïmplementeerd. En toen de conservatieven van Churchill daarna aan de macht kwamen, is de regeling weer afgeschaft. Bij de waardebepaling van grond gaat er altijd een soort schaduwwerking uit van wat je ervoor krijgt bij onteigening. Bij ons is de grondslag voor onteigening nog steeds de huidige marktwaarde. In Finland, dat als een van de weinige landen net als Nederland een actief grondbeleid kent, is dat de oorspronkelijke, veelal agrarische waarde zoals Den Uyl voorstelde. Die ligt veel lager en drukt de grondprijzen. Dat vergemakkelijkt de ontwikkeling van een woningbouwlocatie.’

Gemeenten maken veel kosten om woningbouw in een gebied mogelijk te maken. Bij een actief grondbeleid kunnen ze die doorberekenen in de verkoopprijzen van de bouwgrond. Hoe doen ze dat nu ze huiverig zijn om een actief grondbeleid te voeren?
‘In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Grondexploitatiewet (Grex-wet) uit 2008 staat dat de overheid publieke kosten kan verhalen op ontwikkelaars. Die vinden soms dat gemeenten te veel kosten op hen willen verhalen of daarin niet transparant zijn. De wet schrijft voor dat gemeenten en marktpartijen moeten proberen vooraf tot een vrijwillige overeenkomst te komen over de te verhalen kosten. Dat is het zogenoemde anterieure traject. Als ze er niet uitkomen is er het posterieure traject. Daarin staat precies omschreven welke kosten afdwingbaar verhaald kunnen worden. In het vrijwillige, anterieure traject kunnen gemeenten vragen wat ze willen. En volgens ontwikkelaars is dat steeds meer. Kosten in een woningbouwlocatie zelf (riolering, wegen, groen) zijn geen probleem, maar bovenwijkse kosten zoals de aanleg van een station of waterberging voor klimaatadaptatie kunnen dat wel zijn. Die lopen soms op tot 15.000 euro per woning. Projectontwikkelaars willen het posterieure traject graag vermijden. Dat kost veel tijd en verstoort de verhoudingen. Het kostenverhaal maakt woningbouwontwikkeling complexer en duurder. Tien jaar geleden had mijn oratie als hoofdvraag of de ruimtelijke ordening zichzelf nog wel kon bedruipen. Mijn conclusie was toen dat niet alle kosten te verhalen waren op vastgoedontwikkeling. Dat vond ik destijds vanwege de vastgoedcrisis en de ingezakte woningbouw. Nu vind ik dat nog steeds, maar dan vanwege alle kosten die erbij gekomen zijn zoals van klimaatadaptatie, energietransitie en vergroening. Gelukkig erkent de nieuwe Omgevingswet nu ook dat er tekorten zijn die niet te verhalen zijn op ontwikkelaars en uiteindelijk doorwerken in de huizenprijzen. Maar hoe de tekorten dan gedekt moeten worden, heeft het Rijk nog niet bedacht.’

Hoe zou dat kunnen?
‘Er zijn drie opties, maar ze zijn allemaal politiek onaantrekkelijk. Je zou kosten kunnen verhalen op bezitters van bestaande woningen. Hun vastgoed wordt immers meer waard; die waardevermeerdering zou je kunnen belasten. Er bestaat al een planbatenheffing; de gemeente kan deze opleggen aan woningbezitters die profiteren van waardestijging van hun huizen door nieuwe voorzieningen zoals een station of park in de buurt. Maar die heffing wordt nooit ingezet, omdat hij veel weerstand oproept. Je kunt kosten ook verhalen op gebruikers door bijvoorbeeld de prijs van kaartjes van een nieuwe buslijn tijdelijk te verhogen. De derde optie is kostendekking uit algemene belastingen. Nederlandse gemeenten hebben echter weinig mogelijkheden om eigen belastingen te heffen. Verhoging van de onroerendezaakbelasting (ozb) is er één van, maar politiek onaantrekkelijk.’

Terug naar de beginvraag. Waar vinden we 20 tot 30 duizend hectare bouwgrond?
‘Planologisch gezien is bouwen in bestaand stedelijk gebied het aantrekkelijkst. Het helpt steden zich te vernieuwen, je kunt bestaande voorzieningen en infrastructuur gebruiken, open ruimte sparen en conflicten met ruimteclaims voor natuur, landbouw, klimaatadaptatie en energie omzeilen. Marktpartijen vinden het economisch vaak onaantrekkelijk: te duur vanwege de hoge grondprijzen en ingewikkeld. Daarnaast blijkt uit woonbehoefteonderzoek dat veel mensen – wellicht jongeren en ouderen uitgezonderd – liever in een woning met voor- en achtertuin zitten dan in een appartement. Maar hoe lang kunnen we het ons nog veroorloven woningbehoeften leidend te laten zijn? We moeten toe naar verdichting in bestaand stedelijk gebied, maar wel voor iedereen betaalbaar en in een aantrekkelijke woonomgeving – ook voor gezinnen met kinderen. Toch zie je in de politiek een verschuiving richting Vinex-achtige uitleglocaties. De redenering is: we zitten nu in een woningcrisis, er moeten snel veel betaalbare woningen gebouwd worden en dat kan alleen in uitleglocaties.’

En nieuwe steden? Vroeger hadden we groeikernen en groeisteden. Almere, Lelystad, Nieuwegein, Houten, Zoetermeer, Purmerend, Hoogvliet.
‘Voor de komende tien jaar is dat geen oplossing. Nieuwe steden ontwikkelen kost twintig tot dertig jaar. Misschien is het iets voor de lange termijn als Schiphol naar zee verhuist, of gebieden worden ingepolderd of opgespoten à la IJburg. Maar dat is heel kostbaar.’

Zijn er geen nieuwe, innovatieve concepten?
‘Jawel, er zijn bijvoorbeeld initiatieven om woningen te combineren met nieuwe natuur, bos en biodiversiteit. Maar het is nog niet duidelijk of er een nieuw verdienmodel in zit. De grond wordt veel minder waard. Die waardedaling moet je betalen uit de prijs van de huizen en dat zijn er maar weinig vanwege de lage bebouwingsdichtheid. Als je van landbouwgrond natuur maakt, is die daling nog beperkt. Maar bij gronden die projectontwikkelaars al verworven hebben, is de waardedaling veel groter en moeilijk terug te verdienen. Je kunt zo ook geen grote aantallen woningen realiseren. Net zo min als eerder met de ruimte-voor-ruimteregeling bij de reconstructie van de intensieve veehouderij. Stallen mochten daar vervangen worden door huizen. Het zijn eerder regelingen om de problemen van de landbouw of het gebrek aan natuur en biodiversiteit op te lossen dan het woningtekort.

Een innovatieve oplossing zou het aanpakken van scheefwonen zijn, zowel huur als koop. Er wonen te veel mensen met te hoge inkomens in sociale huurwoningen. En te veel ouderen van wie de kinderen uit huis zijn, leven in grote woningen, vaak afbetaald en met een flinke overwaarde. Beide groepen willen niet verhuizen, vaak omdat ze nergens anders heen kunnen. Je zou deze inefficiëntie in de woningmarkt kunnen aanpakken met fiscale maatregelen die verhuizen stimuleren of blijven wonen ontmoedigen. Maar die zijn politiek niet populair. Je kunt mensen sowieso niet dwingen te verhuizen. En waar zouden ze heen moeten?’

Kijken we met die miljoen huizen in tien jaar niet te veel naar de korte termijn? Op lange termijn hebben we een heel andere bevolkingssamenstelling (nog meer ouderen, nog meer eenpersoonshuishoudens) en minder mensen, omdat de bevolking een keer gaat krimpen.
‘Terechte vraag, maar ook na 2030 is er behoefte aan nieuwe woningen. Een deel van de bestaande woningvoorraad is aan vervanging toe. We moeten ons niet blindstaren op nieuwbouw, maar ook aandacht besteden aan de bijna 8 miljoen bestaande woningen. Voldoen die over tien jaar nog?’

Bijvoorbeeld Duitsland investeert veel meer in collectieve woonvormen met gemeenschappelijke voorzieningen, vooral voor starters en ouderen. Moet Nederland dat ook niet meer doen? Dat scheelt woningen en bouwgrond.
‘Die zijn zeker interessant. Misschien besparen ze ruimte, maar belangrijker is dat ze een betaalbaar alternatief zijn en vermoedelijk voorzien in woonwensen van bijvoorbeeld starters en senioren. Daarom zijn ze in Duitsland populair, maar ook in Oosterwold/Almere is er veel interesse. In Nederlanden worden ze enigszins ondersteund door collectief opdrachtgeverschap. Toch blijft het een niche. Er zijn, vermoed ik, twee belemmeringen. Het is voor collectieven moeilijk aan bouwgrond te komen en de financiering is lastig. Woningcorporaties zouden zulke initiatieven wel kunnen faciliteren. Ze hoeven immers niet per se zelf woningen te bouwen om hun doelstellingen te bereiken.’

De nieuwe minister van Wonen krijgt taaie dossiers voor de kiezen.
‘Dat klopt. Er liggen heel wat ingewikkelde problemen waarvoor geen gemakkelijke oplossingen voorhanden zijn. Problemen en discussies die elkaar beïnvloeden. Er lopen drie debatten door elkaar heen. Het planologische debat gaat over hoe we met onze ruimte omgaan. Gaan we inbreiden of uitbreiden, hoe verdelen we de ruimte over alle claims, wie voert de regie? Dan heb je het volkshuisvestelijke debat over het soort woningen dat we gaan bouwen. Appartementen, eengezinswoningen, groot/klein, huur/koop, sociaal/duur en voor wie? En dan heb je nog het economisch debat. Werken de grond- en woningmarkt goed? Moet de overheid ingrijpen in de marktwerking en hoe? Ik ben overigens tegen een minister van alleen wonen. Dan wordt er veel te sectoraal gedacht, terwijl integrale afwegingen nodig zijn.

We moeten niet puur vanuit de woningmarkt naar oplossingen zoeken zoals dat nu gebeurt met energie en de Regionale Energiestrategieën (RES). Er zijn dertig energieregio’s en die zoeken binnen hun eigen gebiedje naar oplossingen. De RESsen worden wel aangestuurd door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, maar dat kijkt alleen naar energie (waar kunnen we windparken en zonneweides realiseren?) en maakt geen integrale afwegingen. We hebben dringend behoefte aan een minister van Ruimtelijke Ordening of van Ruimte, of zoals oud-minister Veerman voorstelt een minister voor Ruimte, Landbouw en Natuur. Die kan ruimteclaims voor woningbouw, bedrijven, infrastructuur, natuur, landbouw, klimaat, energie tegen elkaar afwegen. Er is meer regie nodig vanuit het Rijk. De decentralisatie naar provincies en gemeenten van de afgelopen twintig jaar heeft gefaald. Meer dan ooit is er nationale regie nodig, want de ruimteclaims zijn toegenomen. Sinds de laatste échte Nota Ruimtelijke Ordening, de Vinex van dertig jaar geleden, is Nederland veel voller geworden. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) van minister Ollongren bevat te veel wensdenken en stuurt te weinig. We hebben een minister van Ruimtelijke Ordening nodig, maar dan wel een met geld die de eigen doorzettingsmacht durft te gebruiken. Er zijn genoeg instrumenten, maar je moet ze ook inzetten.’