Hoofddoelen
De hoofddoelstelling voor de Waddenzee blijft onveranderd ‘duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap’. In de gebiedsagenda voor 2050 is daar een hoofddoel voor het Waddengebied aan toegevoegd:
- veilig, door te anticiperen op de gevolgen van klimaatverandering en zeespiegelstijging,
- vitaal, door ruimte te bieden voor wonen, werken, onderwijs en zorg, en economische sectoren die excelleren in de context van Werelderfgoed Waddenzee, en
- veerkrachtig, doordat robuuste natuur en landschap van wereldklasse de effecten van klimaatverandering, duurzaam gebruik en nieuwe ontwikkelingen opvangen.
Waddenatelier
Deze gezamenlijke hoofddoelen zijn richtinggevend. Welke ruimtelijke ontwikkelingen en opgaven er tot 2050 een plaats moeten krijgen en wat hun invloed is op het bereiken van de hoofddoelen is nog niet precies bekend. Dat wordt met ‘ontwerpend onderzoek’ verkend in het zogenoemde Waddenatelier. Te denken valt aan havenontwikkeling, toenemend toerisme, kustverdediging, klimaatadaptatie en energietransitie. Nieuwe plannen moeten de ruimtelijke kwaliteit van het Waddengebied versterken, passen bij bestaande kwaliteiten (vastgelegd in de Basiskaart Landschap en Erfgoed) en uitgaan van ‘ruimtelijke vertrekpunten’. Daarvan zijn er zeven geformuleerd zoals: respecteer de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee en versterk die waar mogelijk; koester de unieke kwaliteiten van de eilanden; respecteer open ruimte, rust en duisternis van de Waddenzee en cluster economische en energieopgaven.
Bij de realisatie van de hoofddoelen zijn verder negen principes leidend. Ze variëren van ‘inwoners vroegtijdig bij ontwikkelingen betrekken en ruimte bieden voor eigen initiatieven en die ondersteunen’ tot ‘naar samenhangen zoeken binnen het Waddengebied, de Noordzee, het IJsselmeer en de trilaterale Waddenzee’.
Agenda
Het beleidsdocument agendeert de volgende onderwerpen:
- Natuur van wereldklasse
- Landschap en cultureel erfgoed
- Duurzame bereikbaarheid
- Klimaatverandering
- Energietransitie
- Leefbaarheid
- Verduurzaming van de economie (havens, recreatie & toerisme, landbouw, visserij)
- Overige: militaire activiteiten, calamiteiten (zoals met de MSC Zoe), zand- en schelpenwinning, slib-onttrekking en luchtvaart
Per agendapunt is aangegeven wat de ontwikkelingen zijn, wat de opgaven en dilemma’s, en welke strategieën tot het gewenste doel kunnen leiden.
Natuur van wereldklasse
Een voorbeeld. Bij het thema Natuur van wereldklasse schetst de Ontwerp-Agenda ontwikkelingen waardoor het Waddenecosysteem zijn natuurlijke veerkracht verloren heeft. Het patroon van waterstromingen en sedimentatie is veranderd door menselijke ingrepen (bedijkingen, afdammingen en het afkoppelen van Zuiderzee en Lauwerszee). Er zijn weinig zoetzoutovergangen. Er is onvoldoende wisselwerking tussen kust, zee en eilanden. Door klimaatverandering (zeespiegelstijging, hogere (water)temperaturen, toename stormen, abrupte zoetwaterlozingen na extreme neerslag) verandert de soortensamenstelling en neemt het aantal exoten toe. Er zijn minder biobouwers als zeegrasvelden en mosselbanken. De biomassa van vis is met 90% afgenomen sinds de jaren 1970 en veel broedvogels hebben het moeilijk (gering broedsucces). Een positieve trend is de toegenomen biodiversiteit op de eilanden door verjonging van duinen en kwelders.
De grote opgave is hier het behoud en versterken van een robuuste, dynamische en veerkrachtige natuur waar mensen van en in leven en waar medegebruik natuur en landschap niet aantast. Dilemma’s zijn: ruimte voor natuurherstel en -ontwikkeling versus ruimte voor medegebruik, de natuur zijn gang laten gaan versus ingrijpen om natuurherstel en -ontwikkeling te stimuleren, en morfologische dynamiek versus ingrijpen om veiligheid en bereikbaarheid te waarborgen.
De Ontwerp-Agenda noemt negen strategieën om de doelen te bereiken. Eén daarvan is: verbetering van de omstandigheden voor biobouwers en andere onderwaterhabitats door te zorgen voor meer rust op de bodem (duurzamere visserij), biobouwers terug te brengen en het substraat van dijken en dammen te verbeteren.
Kennisontwikkeling
Voor goed beleid en de overbrugging van verschillen in inzicht is betrouwbare kennis nodig van het Waddenecosysteem en het medegebruik door de mens. Er wordt veel gedaan aan kennisontwikkeling, maar vaak versnipperd. Sinds 2008 probeert de Waddenacademie als onafhankelijk kennisinstituut vraag en aanbod bij elkaar te brengen en kennis toegankelijk te maken. Maar het ontbreekt nog aan een gezamenlijke aansturing van de kennisontwikkeling, een gezamenlijke kennisagenda en structurele financiering. Dat laatste is een voorwaarde voor langjarige meetreeksen en monitoring van ontwikkelingen. Daar wil de Ontwerp-Agenda werk van maken. Op de kennisagenda moet ruimte zijn voor wetenschappelijke en beleidsondersteunende vragen, en kennisvragen voor beheer en uitvoering.
Governance
De Ontwerp-Agenda leest als een uitgebreide, uitputtende catalogus van wensbeelden, thema’s, opgaven en strategieën. Die inventariseren en ordenen is één, maar wie is er verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid? Daarvoor is een nieuwe governancestructuur bedacht. Strategische beslissingen worden genomen door het Bestuurlijk Overleg Waddengebied (BOW), onder voorzitterschap van de minister van Infrastructuur en Waterstaat, die coördinerend bewindspersoon is voor het Waddengebied. In het BOW zitten het Rijk, de drie provincies, de veertien kust- en eilandgemeenten, de vier waterschappoen en de voorzitter van het Omgevingsberaad Waddengebied. Dit laatste orgaan is een platform voor discussie en informatie-uitwisseling, en heeft een adviserende rol. Gebruikers, maatschappelijke organisaties en de Waddenacademie als kennisinstituut worden uitgenodigd daaraan deel te nemen. Beleidsvoorstellen worden er besproken als voorbereiding van het BOW. De derde pijler is de Beheerautoriteit Waddenzee, die verantwoordelijk is voor het natuur-, vis- en waterbeheer in de Waddenzee, het opstellen van een integraal beheerplan en de vertaling ervan in operationeel beheer, passend bij de Unesco werelderfgoedstatus van de Waddenzee. De beheerautoriteit heeft vijf opdrachtgevers (twee ministeries en drie provincies). Naast deze nationale beleidsstructuur is er nog de Trilaterale Samenwerking voor de Bescherming van de Waddenzee tussen Nederland, Duitsland en Denemarken. Die is 1978 in het leven geroepen om de Waddenzee als één ecologische eenheid te beschermen. De strategieën uit de Ontwerp-Agenda worden uitgewerkt in een periodiek te actualiseren uitvoeringsprogramma. Het BOW is daarvoor verantwoordelijk. Het uitvoeringsprogramma heeft een looptijd van vijf jaar, de Ontwerp-Agenda beslaat tien jaar en wordt na vijf jaar geëvalueerd. Deze geeft een doorkijkje naar het Uitvoeringsprogramma 2021-2126.
Draagvlak
De Ontwerp-Agenda is op 9 juli jl. gepresenteerd. Tot 14 september ligt deze ter inzage en kunnen burgers en organisaties reageren. Daarna wordt de Agenda definitief.
Voordat het BOW de Ontwerp-Agenda vaststelde, zijn de achterbannen van de deelnemers al informeel geconsulteerd en bracht het Omgevingsberaad er advies over uit. Daardoor heeft de Ontwerp-Agenda vooraf het nodige draagvlak verworven. Betrokken partijen (ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen en vertegenwoordigers van visserij, havenbedrijven en natuurorganisaties) hebben daarna een instemmingsverklaring ondertekend.
Het is de vraag of het principe van zelfbinding gaat werken en voldoende oplevert. Krijgt de agenda zo voldoende doorwerking? Wie spreekt overheden en organisaties erop aan? Welke machtsmiddelen zijn daarvoor beschikbaar?
Kritiek
De Waddenvereniging, die input leverde voor de Ontwerp-Agenda, is teleurgesteld en heeft er geen vertrouwen dat de hoofddoelstellingen (duurzame bescherming en ontwikkeling van natuurwaarden en open landschap) gehaald worden. De vereniging bespeurt geen vooruitgang in lastige dossiers als visserij, gaswinning en energieopwekking, en heeft daarom besloten de gebiedsagenda niet te ondersteunen.
Bas Eenhoorn, ooit burgemeester van Schiermonnikoog en later voorzitter van het inmiddels opgeheven Regiecollege Waddengebied (RCW), dat veel voorbereidend werk verrichtte voor de Agenda, pleitte in het boek Het Waddengebied bij nader inzien, dat bij zijn afscheid als RCW-voorzitter onder zijn redactie verscheen, en in een interview met Geografie afgelopen maart voor een ‘waddendrost’, een ‘autoriteit met doorzettingsmacht die aanwijzingen aan bestuurders en beheerders kan geven, en eigen middelen heeft’, vergelijkbaar met de Deltacommissaris en de Landdrost voor de IJsselmeerpolders. Zo’n constructie is het niet geworden.
Gevraagd naar zijn mening over de Ontwerp-Agenda reageert Eenhoorn terughoudend maar kritisch: ‘Ik heb er mijn zegje over gedaan en “weg is weg”, maar eerlijk gezegd heb ik weinig vertrouwen in de Agenda. Te veel ruimte voor traineren, met een overlegstructuur van overheden en maatschappelijke partijen die er los van staan in het Omgevingsberaad. Er blijkt steeds weer ruimte om af te wijken van de hoofddoelstelling: behoud en ontwikkeling van de natuurwaarden en een open landschap. In plaats van kennisontwikkeling en daarop gebaseerde maatregelen blijven we hangen in de gedachte dat het Waddengebied veerkrachtig is. En dat is het niet: het is kwetsbaar en dat is iets heel anders. Ik begrijp heel goed dat er niet een-twee-drie een nieuwe doorzettingsmacht kan worden georganiseerd, maar met de nieuwe beheerautoriteit heeft het bestuur het doel volledig gemist.’
