Het dorp doet het zelf wel!
Meestal wordt planologie geassocieerd met ruimtelijke plannen en besluitvormingsprocessen door overheden. Zij maken plannen om economische groei in goede banen te leiden, voor voldoende en aantrekkelijke woongebieden en voor een gezond en veilig leefklimaat. De laatste decennia is dit beeld van planologie aan het kantelen. Steeds vaker vinden burgers dat hun mening er ook toe doet.
Burgers maken actief gebruik van hun recht op inspraak in besluitvormingsprocessen, komen met alternatieve voorstellen en maken ook steeds vaker zelf plannen voor hun eigen leefomgeving en voeren die uit. Voorbeelden hiervan zijn burgers die zich inzetten voor de bouw van ontmoetingsplaatsen, plannen maken voor de herinrichting van hun dorpshart, zelf een ov-netwerk oprichten. Dit soort initiatieven noemen we ook wel gemeenschapsgestuurde planningspraktijken. Zij laten een verschuiving zien van traditionele overheidstaken naar initiatieven van burgers.
Paradoxaal genoeg zijn krimpregio’s voorlopers op het vlak van burgerinitiatieven. Deze, vaak perifere regio’s, worden geconfronteerd met een teruglopend inwoneraantal. Hierdoor hebben gemeenten te maken met teruglopende inkomsten en zien zij de toekomst minder rooskleurig dan voorheen. In deze situaties is het lastig om toekomstplannen te maken. Bovendien voldoen traditionele planningsaanpakken vaak niet meer: zij gaan uit van een situatie waarin groei vanzelfsprekend is. Soms leidt dit tot een impasse, een vacuüm waarbinnen geen adequate toekomstplannen meer worden gemaakt. In andere gevallen gaan gemeenten op zoek naar nieuwe, vaak kosteneffectieve, strategieën. Het actief betrekken van burgers bij het ruimtelijke beleid, en hen vragen zelf initiatief te nemen voor het behoud van leefbaarheid in hun gemeenschap is daar één van. Tegelijkertijd zijn burgers in krimpregio’s vaak al erg actief als het gaat om plannen maken voor hun eigen omgeving. De gemeenschappen zijn vaak hecht en achterblijvers voelen zich erg verbonden met hun dorp.
Gemeenschapsgestuurde planningspraktijken
De combinatie van een terugtredende overheid die een steeds groter beroep doet op burgerinitiatieven (en dat in de meeste gevallen ook faciliteert) en burgers die eerder geneigd zijn het heft in eigen handen te nemen zorgt voor een snelkookpan voor gemeenschapsgestuurde planningspraktijken. Daarmee zijn krimpregio’s ook een interessant context voor onderzoek naar gemeenschapsgestuurde planningspraktijken: want hoe maken burgers plannen voor hun eigen omgeving? Is dat fundamenteel anders dan de manier waarop overheden ruimtelijke plannen maken? En hoe verhouden beide vormen van plannen maken zich eigenlijk tot elkaar? Deze vragen staan centraal in het onderzoek ‘Community-led, government-fed and Informal. Planning from below in depopulating regions across Europe’.
Hoewel burgerinitiatieven steeds vaker in het nieuws zijn en - sinds de participatiesamenleving in het leven is geroepen - door steeds meer beleidsmakers gezien worden als een alternatief voor overheidsgestuurde planning, is er nog weinig bekend over hoe burgers plannen maken. Om hun plannen goed te kunnen faciliteren en in te bedden in reguliere planvorming is inzicht hierin echter onontbeerlijk. Voor dit onderzoek zijn verschillende burgerinitiatieven bezocht in de regio Achterhoek, en in twee andere Europese regio’s: Galicië in Spanje, en Östergötland in Zweden.
Informele besluitvorming
Burgers in krimpregio’s blijken goed in staat te zijn om plannen te maken voor hun eigen omgeving en deze uit te voeren. In veel gevallen is het eindresultaat nauwelijks te onderscheiden van overheidsgeïntieerde planvorming: de gemeenschapshuizen, sportfaciliteiten, landschapsbeheer en heringerichte dorpskernen ogen professioneel en worden vaak goed onderhouden. Dit is niet verwonderlijk: vaak zijn professionals, vanuit eigen gemeenschap, betrokken bij de voorbereiding en uitvoering van een burgerinitiatief. In ieder dorp woont wel een (gepensioneerde) aannemer, architect, beleidsmaker of accountant; mensen die heel goed weten hoe ze een project uit de grond moeten stampen en wat daarbij komt kijken. De manier waarop deze plannen tot stand komen is echter heel anders dan overheidsgestuurde planvorming. De plannen van burgers zijn vaak kleinschalig, lokaal en kunnen rekenen op een groot draagvlak. Zij komen tot stand door informele besluitvorming: buren overleggen met elkaar en bepalen samen welk project prioriteit heeft en kan rekenen op consensus binnen het dorp.
Sociale netwerken, ongeschreven regels en informele contacten spelen een belangrijke rol bij deze informele besluitvorming. Daarnaast wordt informele planvorming gekenmerkt door flexibiliteit, ad hoc besluiten en een groot aanpassingsvermogen: als het niet linksom kan, dan maar rechtsom. Overheden zijn vaak gebonden aan geformaliseerde procedures en leggen vaak hun plannen pas voor als ze al in een vergevorderd stadium zijn.
Overheidssteun
Uit de wetenschappelijke literatuur en de praktijk blijkt dat veel burgers op een informele manier plannen maken, maar dat informaliteit niet synoniem is aan gemeenschapsgestuurde planning. Vaak wordt het overleg binnen een dorp gecoördineerd door een dorpsbelangenorganisatie: een formele stichting, die tevens contact onderhoud met de gemeente. Ook moeten burgerinitiatieven zich nog steeds houden aan geldende wet- en regelgeving zoals een bestemmingsplan. Willen ze daarvan afwijken, dan moet er een vergunning worden aangevraagd en wordt er een formele procedure gestart.
Daarnaast hebben veel burgerinitiatieven overheidssteun nodig om gerealiseerd te kunnen worden: zonder financiële ondersteuning als subsidieregelingen of exploitatiebijdrage (veel gemeenten betalen gas, water en licht, of zijn formeel eigenaar van het pand of de grond) zouden veel initiatieven niet gerealiseerd zijn. En ondanks de aanwezigheid van professionele kennis zijn formele procedures en bureaucratie vaak een ondoordringbaar web voor burgers: zij kunnen ondersteuning en kennis van ambtenaren of organisaties die de belangen van burgerinitiatieven behartigen goed gebruiken. In veel gevallen ontwikkelen burgers in samenspraak met de lokale overheden hun initiatief. Zo worden wensen, mogelijkheden en verwachtingen van zowel burgers als beleidsmakers in een vroegtijdig stadium op elkaar afgestemd.
Kritische kanttekeningen
De mogelijkheden voor gemeenschapsgestuurde planningspraktijken lijken eindeloos en de positieve aspecten worden vaak benadrukt. Er zijn echter ook redenen om kritisch te zijn. Tijdens gesprekken met initiatiefnemers en dorpsbewoners in de drie onderzoeksregio’s werden behalve de mogelijkheden ook de beperkingen van burgerinitiatieven zichtbaar. Ten eerste maken dorpen beslissingen op basis van consensus: belangrijker dan dat een initiatief het gewenste effect heeft, is dat iedereen zich erin kan vinden. Een initiatief kan verbindend werken en de sociale cohesie binnen een dorp versterken. Een initiatief dat niet op de steun van de overgrote meerderheid van de dorpsbewoners kan rekenen zorgt echter voor tweespalt en conflicten binnen een dorp, iets wat de leefbaarheid en sociale cohesie sterk negatief beïnvloedt. Daarnaast spelen lokale elites vaak een grote rol bij burgerinitiatieven: veel initiatieven worden getrokken door gepensioneerde, hoogopgeleide, witte, mannen. Zij hebben tijd en goede netwerken, maar zijn niet per sé een representatieve afspiegeling van het dorp en de mogelijke diversiteit aan wensen. Noodzakelijke beslissingen die ook tegenstanders scheppen of minderheidsbelangen dienen, kunnen daarom het best worden overgelaten aan een daartoe gemachtigde gemeenteraad en dus overheidsgestuurde ruimtelijke planvorming.
Ten tweede kan het actief stimuleren van burgerinitiatieven lokaal tot grotere verschillen leiden: niet alle gemeenschappen beschikken over voldoende sociaal kapitaal om een initiatief tot stand te brengen. Vaak wordt er een groot beroep gedaan op vrijwilligers en hun vrije tijd: die is niet onbeperkt beschikbaar. Ook beschikken niet alle dorpen over voldoende capabele inwoners of de noodzakelijke informele contacten met gemeenteambtenaren. De verwachting is dat in krimpregio’s vooral de emigratie van ondernemende en hoogopgeleide mensen zal toenemen, mensen die nu een belangrijke rol spelen bij het succes van initiatieven. Tot slot vormen overheden zelf ook een risicofactor bij het realiseren van burgerinitiatieven: beleidsveranderingen als het intrekken van subsidieregelingen, stopzetten van exploitatievergoedingen of onduidelijke procedures hebben een grote impact op de realisatie en continuïteit van burgerinitiatieven.
Marlies Meijer is universitair docent sociale geografie en planologie aan de Universiteit Utrecht. In februari promoveerde zij met het proefschrift Community-led, government-fed and Informal. Planning from below in depopulating regions across Europe. Marlies werd onlangs geinteviewd door BNR Nieuwsradio. marlies.meijer@uu.nl