Successen
Aan de hand van de ervaring van Porto Alegre en ook andere Braziliaanse steden is veel te zeggen over het succes van deze vorm van burgerparticipatie. De belangrijkste winstpunten zijn democratische verdieping en progressieve herverdeling van gemeentelijke bestedingen.
Zo zijn de betrokkenheid en het politiek bewustzijn van burgers gegroeid. Bewoners konden direct meebeslissen en deden dat ook in groten getale, zeker in de eerste 10-15 jaar. In Porto Alegre is het cliëntelisme, waarbij lokale politici kiezers aan zich binden via persoonlijke gunsten en afhankelijkheid, minder geworden, met meer openheid en transparantie. Wijkbewoners begonnen zich steeds beter te organiseren en de civil society werd sterker. Ook veel groepen die traditioneel weinig politiek actief waren, zoals vrouwen, laagopgeleiden, Afro-Brazilianen en ongeorganiseerden, namen actief deel. Dit alles vond plaats in een tijd van ontluikende democratisering en de opkomst van sociale bewegingen in Brazilië, en het is lastig aan te geven wat precies het effect van participatief begroten is geweest. Het is echter aannemelijk dat dit systeem, als een van de eerste democratische innovaties voortkomend uit de grondwet van 1988, een belangrijke rol heeft gespeeld in de verdere ontwikkeling van de democratie en burgerschap in Brazilië, zeker op lokaal niveau. Later zijn er vanuit diezelfde grondwet nog andere progressieve wetten ingevoerd, zoals participatieve stadsplanning. Uiteindelijk is in 2001 het City Statute aangenomen, waarin burgerparticipatie in stadsplanning en het ‘recht op de stad’ (het collectieve recht om de stad te claimen en er invloed op uit te oefenen) een centrale plek hebben gekregen. Participatief begroten heeft daarvoor deels de weg geplaveid.
Op het gebied van infrastructuur en sociale voorzieningen vond een herverdeling van middelen plaats: gemeentegelden gingen steeds meer naar arme wijken en naar sociale voorzieningen die het hardst nodig waren. Onderzoekers van de Wereldbank stelden vast dat participatief begroten in Porto Alegre belangrijke effecten heeft gehad op de armoedebestrijding, watervoorziening en volksgezondheid. In heel Brazilië leverde het meer investeringen op in volksgezondheid en sanitaire voorzieningen, de belangrijkste prioriteiten van bewoners. In gemeenten waar participatief begroten werd toegepast, was er significant minder kindersterfte dan waar dat niet gebeurde (ook gecorrigeerd voor andere factoren), zonder dat andere indicatoren erop achteruit gingen. Overheidsbestedingen worden dus beter ingezet in de wijken waar ze het hardst nodig zijn en voor de meest urgente voorzieningen. De meeste onderzoeken zijn overigens gebaseerd op redelijk beperkte en oude data (vaak niet nieuwer dan 2000). De recente ontwikkelingen en effecten zijn minder duidelijk. Onderzoekers houden dan ook een slag om de arm: het werkt niet altijd en overal goed.
Belemmeringen
Elke stad is anders en de lokale context speelt een rol in het bereiken of uitblijven van succes; ook de sociaaleconomische kenmerken van de bevolking en de bestaande politieke structuren in een stad spelen mee. In Porto Alegre is het succes van participatief begroten in de eerste 10-15 jaar deels te verklaren door de sociale homogeniteit, de relatief rijke en hoogopgeleide bevolking, de organisatiegraad, en veel beschikbaar geld bij de gemeente (onder andere door decentralisatie). Wat ook meespeelde was het open karakter van het begrotingsproces, waarbij gevestigde organisaties én veel ongeorganiseerden werden uitgenodigd. In andere steden, zoals Recife, was die openheid een stuk minder.
Het cliëntelisme houdt niet automatisch op bij een participatief stelsel, zeker niet in steden met meer armoede en een traditioneel sterk cliëntelistisch systeem. Integendeel, de participatie werd ingekapseld in dat oude systeem. Ook bij participatief begroten zijn lokale vertegenwoordigers nodig, en zulke buurtleiders vormden in bijvoorbeeld Recife belangrijke schakels tussen de bewoners en het begrotingssysteem, maar ook tussen bewoners en de partijpolitiek van de Arbeiderspartij. De buurtleiders zijn goed in staat de bewoners te mobiliseren, en zetten dit vaak ook in om stemmen te winnen voor de Arbeiderspartij. Daarvoor moeten de buurtleiders wel projecten binnenhalen, en dat doen ze via participatief begroten. Burgers zien participatief begroten in dit geval vooral als een manier om makkelijker toegang te krijgen tot hulpbronnen en diensten. En ze beschouwen de nieuw aangelegde weg of kliniek in hun buurt nog steeds als een ‘bewezen dienst’ van een individuele (politieke) buurtleider, niet als een collectief recht dat ze kunnen opeisen. Zo ontstaat er vooral concurrentie tussen buurten en buurtleiders voor projecten, en verwachten buurtleiders tegenprestaties (zoals banen) van de Arbeiderspartij in ruil voor de mobilisatie van de buurt. Elementen van cliëntelisme blijven dus sterk aanwezig.
Onderzoek maakt ook duidelijk dat het lang duurt voordat participatief begroten effect sorteert (bijvoorbeeld daling van kindersterfte). Hoe beter de spelregels zijn vastgelegd en hoe sterker de instituties, des te groter de effecten. Het werkt ook veel beter in gemeenten waar de burgemeester het proces actief steunt, in casu lid is van de Arbeiderspartij. Politieke wil is essentieel en dit verklaart voor een groot deel de afbrokkeling van participatief begroten in Porto Alegre na het lokale electorale verlies van de Arbeiderspartij in 2004.
