Het omgevingsrecht gaat flink op de schop

De nieuwe Omgevingswet

De nieuwe Omgevingswet bundelt de bestaande Wet ruimtelijke ordening en tientallen andere wetten die gaan over de fysieke leefomgeving. De integrale wet moet ervoor zorgen dat de kwaliteit van de leefomgeving verbetert en er meer ruimte komt voor initiatieven van burgers en bedrijven. Dat heeft echter heel wat voeten in de aarde. En hoe krijg je de mensen zover dat ze actief deelnemen?

Ruimtelijke ordening in Nederland is een in de Grondwet vastgelegde overheidstaak. Artikel 21 van de wet luidt: ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. Op grond hiervan is de overheid verplicht maatschappelijke behoeften/wensen ruimtelijk te ordenen. Dus geen groot gebouw vlak voor woningen neerzetten waardoor die geen zon meer hebben, en geen woningen bouwen bij een stinkende fabriek. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt een onderscheid tussen beleid (wat willen we), normstelling (welke kwaliteit) en uitvoering (hoe), en scheidt het ruimtelijk beleid van Rijk, provincies en gemeenten en de bijbehorende juridische instrumenten. Het gemeentelijke bestemmingsplan is het belangrijkste planinstrument op lokaal niveau. Het Rijk en de provincies hebben via structuurvisies invloed op de inhoud van de gemeentelijke bestemmingsplannen.

Belemmeringen

Naast de Wro zijn er sectorale wetten die de leefomgeving beïnvloeden. Denk aan de Wet milieubeheer en wetten voor verkeer en vervoer, geluid, water, bodem, natuur en monumentenzorg. De huidige wetgeving is hierdoor versnipperd, inconsistent en staat een samenhangende benadering vaak in de weg. Veel van de hedendaagse opgaven vragen juist een integrale aanpak. Hoe gaan we om met vraagstukken rond energie, klimaatverandering en leefbaarheid? Nu spreekt de ene wet de andere soms tegen. Daarbij kent elke wet een eigen systematiek en terminologie. Burgers en bedrijven die iets willen realiseren in de fysieke omgeving, raken al gauw het overzicht kwijt in de verschillende procedures, planvormen en regels. Bovendien worden bij kleinere maatregelen omwonenden vaak pas in de laatste fase van de planvorming op de hoogte gesteld, als de vergunningverlening al rond is en openbaar gemaakt wordt. Zijn omwonenden het daarmee op bepaalde onderdelen niet eens, dan kunnen ze alleen op juridische punten bezwaar aantekenen. In de praktijk zie je dat ze dan vaak oneigenlijke (juridische) argumenten aandragen om een plan tegen te houden. Dit is te voorkomen door omwonenden vanaf het begin bij de planvorming te betrekken en proactief te laten meedenken. De huidige regelgeving biedt hier echter weinig mogelijkheden voor.

Het omgevingsrecht staat ook vaak de ontwikkeling van innovatieve, duurzame initiatieven in de weg. Zo beschermt het de techniek van verouderde windturbines, wat de ontwikkeling van moderne windparken bemoeilijkt. Daarnaast houdt het huidige omgevingsrecht weinig rekening met regionale verschillen. Steden in de Randstad hebben met andere vraagstukken te maken dan krimpregio’s en kleine dorpen. Dat vereist flexibele regelgeving om snel op lokale ontwikkelingen te kunnen inspelen.

Nieuwe wet

Binnenkort wordt de Wro samen met de meeste sectorale wetten vervangen door de Omgevingswet, met één stelsel van planning, besluitvorming en procedures. De Omgevingswet zal de regelgeving vereenvoudigen. In de huidige situatie worden de belangen van betrokkenen vooral door regels geborgd. Straks is er meer ruimte voor maatwerk, rekening houdend met wat er bij een gebied past of wat er in de buurt speelt.

Een belangrijk doel van de Omgevingswet is meer mogelijkheden te bieden voor participatie van burgers en bedrijven, en cocreatie in de leefomgeving. Mensen die wonen en werken in een gebied, hebben baat bij kwalitatief goede besluiten en zijn vaak (maar ook niet altijd) bereid energie te steken in de voorbereiding van een project. Een belangrijk neveneffect is dat dit meer draagvlak oplevert, waardoor het vervolgtraject sneller te doorlopen is. Daarnaast biedt de Omgevingswet bewoners meer ruimte zelf initiatief te nemen om hun buurt te verbeteren. De nieuwe wet moet zorgen voor een cultuurverandering bij overheden en initiatiefnemers, waarbij de belanghebbenden ruimte krijgen om mee te denken bij ontwikkelingen. De cultuurverandering betekent ook dat betrokkenen niet alleen hun eigen belang in acht moeten nemen, maar ook gezamenlijke belangen.

De Omgevingswet biedt meer mogelijkheden voor een integrale benadering, waarbij diverse belangen in onderlinge samenhang meewegen. Straks worden alle relevante functies meegenomen, zoals wonen, werken, vervoer, waterafvoer, natuur en recreatie bij het bekijken van kansen voor ontwikkelingen. Ook biedt de wet meer mogelijkheden voor duurzame langetermijnoplossingen. De beleids- en besluitvorming wordt straks meer ingesteld op het behouden en verbeteren van een gezond, veilig en prettig leef- en werkklimaat voor burgers en bedrijven. Daar waar de kwaliteit van de leefomgeving voldoende is, moet deze beschermd worden. Waar deze tekortschiet, is verbetering geboden.

Instrumenten

De Omgevingswet is niet simpelweg een bundeling van wetten, maar kent een eigen systematiek. De gereedschapskist bevat zes kerninstrumenten. Een belangrijk instrument zal het omgevingsplan zijn, waarin gemeenten voor hun grondgebied vastleggen welke regels en kaders daar gelden. Het omgevingsplan vervangt het gemeentelijke bestemmingsplan.

In de omgevingsplannen staan omgevingswaarden; dit zijn normen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die een gemeente, provincie of het Rijk in stand wil houden of wil bereiken. De omgevingswaarden geven aan wat de kwaliteit moet zijn van onderdelen van de fysieke leefomgeving, wat de maximale toelaatbare belasting van de leefomgeving mag zijn, of wat de maximaal toelaatbare concentratie of uitstoot van stoffen mag zijn. Verder komt er één loket voor initiatiefnemers. Zij hoeven straks slechts één vergunning aan te vragen als ze een voorstel hebben voor hun leefomgeving. Er wordt dan getoetst of de aanvraag voldoet aan de normen (de omgevingswaarden) en of de belanghebbenden betrokken zijn bij het opstellen van het voorstel. Het invoeren van de Omgevingswet is een hele klus voor de overheden. De Tweede Kamer heeft in 2015 ingestemd met de nieuwe wet, en de Eerste Kamer heeft deze in 2016 aangenomen. De invoeringsdatum is echter al meerdere keren opgeschoven. Het aanpassen van de achterliggende wet- en regelgeving blijkt veel ingewikkelder dan aanvankelijk gedacht. Dat geldt ook voor het opzetten van een digitaal loket waar alle plannen (zoals de omgevingsplannen) van overheden online beschikbaar komen, en waar je een omgevingsvergunning kunt aanvragen. Daarvoor is namelijk ook een geodata-infrastructuur nodig. Burgers en ambtenaren moeten straks immers voor iedere locatie kunnen zien wat de normen zijn voor geluid, luchtkwaliteit, enzovoorts. Afgelopen jaren is een aantal pilots uitgevoerd met de nieuwe manier van werken volgens de Omgevingswet, waarin burgers en bedrijven participeerden in co-creatieprojecten. De invoering van de wet staat nu gepland op 1 januari 2021, met een overgangsperiode tot 2029 waarin overheden de ruimte krijgen gefaseerd aan de wet te voldoen. De komende tijd moeten zij zich de nieuwe instrumenten eigen maken, leren werken met verkorte vergunningsprocedures, en volledig digitaal gaan werken. Ook burgers moeten geactiveerd worden. Zie de educatieve game Buurtje Bouwen.