Opgeschaalde territorialiteit

1 november 2015
Auteurs:
Virginie Mamadouh
Geografie, Planologie & Internationale Ontwikkelingsstudies, Universiteit van Amsterdam
Herman van der Wusten
Geografie, Planologie & Internationale Ontwikkelingsstudies, Universiteit van Amsterdam
Dit artikel is verschenen in: geografie november/december 2015
Europese kwestie
migratiebeleid
Kennis
FOTO: STEPHEN RYAN / IFRC
Honderden vluchtelingen bivakkeren in de buurt van het centraal station in Belgrado, in de hoop verder noordwaarts te kunnen reizen naar Hongarije en verder de EU in (augustus 2015).

De Europese Unie en haar lidstaten hebben grote moeite de toestroom van vluchtelingen in goede banen te leiden. De al verzwakte territorialiteit van de lidstaten wordt zo verder op de proef gesteld en de contouren van een nieuwe staat – de Verenigde Staten van Europa – tekenen zich af. Net zo territoriaal als de lidstaten zelf ooit waren.

 

De toestroom van mensen richting Europa bereikte deze zomer een enorme intensiteit. Het verval van de bestaande orde in grote delen van het Nabije en Midden-Oosten verdreef massa’s mensen van huis en haard. De opvang in de regio werd overbelast en de internationale hulp nodig om de opvangkampen in stand te houden, werd onvoldoende uitgebreid. Ook anderen raakten op drift . Smokkelaars grepen daarop hun kans en extra stromen richting Europa kwamen op gang.

Lidstaten en Europese instellingen zijn sindsdien in strijd over de juiste antwoorden op de toestroom van migranten. Die mensen zullen allemaal asiel aanvragen om hun verblijf in Europa te legaliseren. Dit stelt de lidstaten die de Geneefse Conventie hebben getekend en de plicht hebben asielaanvragen te beoordelen, voor een enorme taak.

In de kern draait het hier om territorialiteit, het vermogen een gebied af te bakenen en de grens ervan te beheersen om wat zich binnen dat gebied afspeelt te kunnen beïnvloeden. Robert Sack, centrale auteur op dit terrein binnen de geografie, noemde het de geografische toepassing van macht bij uitstek. Grensbewaking, uitgifte van identiteitspapieren gekoppeld aan bewegingsvrijheid binnen een bepaald gebied plus toegang tot een ander mits de uitoefenaar van die territorialiteit daarmee instemt, visumvoorschrift en, toegangverlening aan asielzoekers die daarvoor een aanvraag moeten indienen, tijdelijke werkvergunningen. Zonder dit instrumentarium kan een staat niet functioneren, wetten handhaven, belasting heffen, economische en sociale activiteiten reguleren en bindende politieke besluitvorming organiseren. Het Europese integratieproject heeft vergaande consequenties voor de territorialiteit van de lidstaten. De vier vrijheden van de Europese verdragen – de vrijheid van beweging van goederen, kapitaal, mensen en diensten – vormen de pijlers van de interne markt. Zij zijn in beginsel bij het verdrag van Rome in 1957 afgesproken, al zijn zij pas in de jaren '80 geïmplementeerd.

Grenscontrole belemmert deze bewegingsvrijheden. Daarom hebben lidstaten zoals Nederland afgesproken de controles aan de grenzen tussen lidstaten op te heffen. Daarmee kwam de wens om de grenzen tussen de EU en de buitenwereld juist harder te maken: wie de EU binnenkomt, moet goed worden gecontroleerd. Eenmaal binnen kan men immers doorreizen in de hele unie. Dit werd des te sterker vanaf de oliecrisis van 1973. Alle lidstaten zijn sindsdien een selectiever migratiebeleid gaan voeren. Het is nauwelijks meer mogelijk een visum te krijgen om naar Europa te komen; een asielaanvraag is vaak de enige mogelijkheid. Maar daarvoor moeten mensen wel het grondgebied van een van de lidstaten kunnen bereiken. En dat kan alleen als ze de grens illegaal overschrijden wanneer ze geen visum kunnen bemachtigen. 

Nieuw arrangement

Er is een lange en voortgaande strijd binnen de EU over de afbakening van nationale en EU-competenties waar het gaat om territorialiteit, in het bijzonder de mobiliteit van mensen. Met Schengen, de Dublin-regels en de Europese asielprocedure hebben lidstaten belangrijke delen van hun territorialiteit naar het Europese niveau overgeheveld. De buitengrens van de EU is daarmee in beginsel een essentieel onderdeel van een nieuw territorialiteitsarrangement. Deze zomer is meer dan ooit duidelijk geworden dat dit arrangement niet opgewassen is tegen de druk die er door de toestroom van mensen op wordt uitgeoefend.

De inderhaast ingelaste bijeenkomst van de Europese Raad op 26 september ging eigenlijk in de eerste plaats om herstel van de territorialiteit op Europees niveau. Versperringen op eigen houtje zoals die van de Hongaarse premier werden door de lidstaten, Commissie en voorzitter niet op prijs gesteld, ook niet toen Orbán zich opwierp als de bewaker van de externe grens van de Schengenzone.