Phnom Penh: Onbeteugelde, exclusieve stadsontwikkeling

Phnom Penh, de hoofdstad van Cambodja, heeft de afgelopen decennia een wederopstanding doorgemaakt. Maar achter de façade van transformatie en modernisering gaat een drama schuil, de verdrijving van honderdduizenden inwoners. Het raakt aan het trauma van de ontvolking door de Rode Khmer, vijftig jaar geleden. 

Phnom Penh was bij de onafhankelijkheid van Cambodja in 1953 met 375.000 inwoners nog een bescheiden stad. Ruim 20 jaar later was de bevolking aangezwollen tot meer dan 1,5 miljoen (figuur 1), in een inmiddels uitgedijd bebouwd gebied (figuur 2). Politieke ontwikkelingen en Amerikaanse bombardementen tijdens de Vietnamoorlog (1955-1975) hadden geleid tot een groeiende instroom van vluchtelingen vanuit het platteland. Ze vonden onderdak in informele bouwsels op daken in de centrale stad en in hutten aan de stadsrand, vooral rond meren ( boeungs) en wetlands. Het wrede Rode Khmer-regime veroorzaakte een belangrijke breuk in die ontwikkeling (zie het kader Urbicide).

In het decennium dat Vietnam Cambodja bezette na verwijdering van het Rode Khmer-regime (1979-1989), begon de bevolking terug te keren van het platteland. Maar de bezetters hadden weinig belangstelling voor stadsontwikkeling. Terugkeerders werden niet gehinderd bij de informele bouw op open plekken in de stad en aan de randen. De infrastructuur en bestaande bebouwing kregen nog meer te lijden onder verwaarlozing dan daarvoor al het geval was. Dat gold met name voor het waterbeheersysteem, met dijken, kanalen en waterbuffers. Het was tijdens het Franse protectoraat aangelegd vanwege de situering van de stad op laagliggend land, waar drie rivieren samenkomen, de Mekong, de Tonlé Sap en de Bassac (figuur 2). Door goede afwatering via een netwerk van kanalen verbonden met de daar aanwezige wetlands en boeungs, konden overstromingen worden voorkomen.

Een geleidelijke ommekeer in het stedelijk verval werd ingezet met de Parijsakkoorden van 1991, die een eind maakten aan de Vietnamese aanwezigheid. Het land werd al snel omarmd door internationale ontwikkelingsorganisaties. Donoren beconcurreerden elkaar met stadsherstelprojecten. De genereuze financiering uit ontwikkelingsfondsen werd gretig benut door de UNTAC (United Nations Transitional Authority for Cambodia), die het land tijdelijk bestierde, en de nieuwe regering die na de verkiezingen van 1993 aantrad. Zie voor een beknopte geschiedenis van het land het kader.

Institutionele verandering

Om de ontwikkeling van Phnom Penh in de afgelopen decennia te kunnen begrijpen, moet je iets weten over de institutionele veranderingen die zich voltrokken in het kielzog van de politieke en economische ontwikkelingen eind jaren 1990 en begin jaren 2000. Na een staatsgreep in 1997 ontpopte Hun Sen, de leider van de CPP (Cambodjaanse Volkspartij), zich tot ‘sterke man’ en vestigde een de facto autocratische eenpartijstaat. Kernelementen in zijn machtsbestendiging waren (en zijn) nepotisme en patronage en cliëntèlisme richting de politieke en economische elite. Daartoe werd eind jaren 1990 de economie geliberaliseerd en geprivatiseerd. Naast de opbouw van een zakenimperium en zelfverrijking door Hun Sens familie, ging de economie draaien om een kleine groep aan Hun Sen gelieerde ondernemers, die allerlei privileges genoten en al snel uitgroeiden tot een zakenelite. Leden hiervan kregen de eretitel OKNHA. Deze klasse ging een centrale rol vervullen in de ontwikkeling van Phnom Penh. Geleidelijk werden internationale donoren en ngo’s naar de achtergrond geduwd ten faveure van de particuliere sector, gefaciliteerd (en gelegitimeerd) door het regime en het haar ten dienste staande overheidsapparaat. 

Instrumenteel hierin zijn sinds het begin van de jaren 2000 en meer recent doorgevoerde veranderingen in grondpolitiek en eigendomsrecht. Het Rode Khmer-regime had particulier grondeigendom afgeschaft, alle grond tot staatseigendom verklaard en de door de Fransen opgezette grondregistratie (kadaster) volledig vernietigd. In de jaren 1980 en 90 werden slechts mondjesmaat eigendomspapieren verstrekt aan teruggekeerde bewoners voor door hen in gebruik genomen grond. Pas begin jaren 2000 is begonnen met de heropbouw van een kadaster. In 2001 voerde het Hun Sen-regime nieuwe wetgeving in met als hoofdelement dat vrijwel alle grond in staatshanden is. Daarbij onderscheidt de wet State public land en State private land. Het eerste betreft grond onder infrastructuur, nuts- en publieke voorzieningen en ook wetlands en meren. Het tweede is direct overdraagbaar en kan geregistreerd worden als particulier eigendom na overdracht aan, of goedgekeurde acquisitie door, legitieme particuliere partijen (concessies). Terwijl State public land volgens de wet beschermd is, blijkt dat rekkelijk door de aanvullende bepaling dat overdracht mogelijk is na herclassificatie als State private land.

De wet is veelvuldig gebruikt, of misbruikt, om de vestiging van bewoners op grond na het Rode Khmer-regime als illegaal aan te merken. Het zette de sluis open voor grootschalige landgrabbing. In het eigendomsrecht zijn twee elementen van belang. Ten eerste worden informele bouwsels ongeacht locatie en kwaliteit als illegaal aangemerkt. Ten tweede is sinds medio jaren 2000 een bepaling van kracht die buitenlands eigendom in appartementengebouwen toestaat vanaf de tweede verdieping. Het gaf de vastgoedsector een enorme impuls.

Satellietsteden

Met de groei van het inwonertal onderging Phnom Penh na 2000 een snelle uitbreiding van het bebouwde gebied. Figuur 3 brengt dit in beeld tot 2015, maar ook in de afgelopen tien jaar is dit in rap tempo doorgegaan. Aangedreven door een groeiende vastgoedsector is een enorme bouwwoede ontstaan. Bouwgrond opkopen en vastgoedontwikkeling werden een favoriete bezigheid van de OKNHA-bedrijven in Cambodja. Zij konden gemakkelijk grond verwerven door overdracht (officieel: acquisitie) na landgrabbing door de overheid. Na de economische liberalisering werd Phnom Penh ook een aantrekkelijke plek voor buitenlandse investeerders, veelal uit de omliggende regio, die in de stad een nieuwe frontier voor hun vastgoedactiviteiten zagen. Joint ventures met OKNHA-bedrijven waren de geëigende manier om bouwlocaties te verwerven. De interesse van OKNHA in stedelijke grond had overigens nog andere achtergronden. Het was door speculatie een middel bij uitstek voor geldelijk gewin. En voor het witwassen van de grote sommen geld verdiend in de illegale economie: smokkel, drugshandel, export van hulpbronnen en meer recent de gok- en cyber-scam(online oplichting)-sector.

Tot de prominente vastgoedontwikkelingen behoren satellietsteden – binnenstedelijk en aan de stadsrand (figuur 4). Sommige, zoals Koh Norea, zijn op dit moment nog volop in ontwikkeling. Ze bieden huisvesting, werkgelegenheid en voorzieningen aan een groeiende middenklasse, en sommige aan zeer welgestelden.

Van water tot bouwgrond

Wie de huidige stadskaart vergelijkt met oudere exemplaren, vallen gelijk de verschillen op: de meeste wetlands en boeungs zijn verdwenen. Ze zijn gedempt met zand uit de Mekong. Satellietsteden zoals Boeung Kak, Grand Phnom Penh International City en ING City zijn alle ontwikkeld of in ontwikkeling op gedempte meren (figuur 4). Na drooglegging is de grond geherclassificeerd van State public land tot State private Land, opgedeeld in grote percelen en vervolgens overgedragen aan projectontwikkelaars. Dit proces is nu gaande rond onder andere Boeung Tamok.

Het regime heeft zich daarbij niet laten weerhouden door aanzwellende kritiek, nationaal en internationaal, van tal van organisaties. Reden voor de protesten zijn de ernstige milieu- en sociale gevolgen. Doordat de wetlands en meren als waterbuffers verdwijnen, is de afwatering enorm verslechterd. Daardoor treden er veel vaker overstromingen op, vooral tijdens het regenseizoen. En met het wegvallen van de visserij, aquacultuur en groenteteelt zijn de inkomensbronnen voor het armere deel van de stadsbevolking verloren gegaan en belangrijke schakels in de stedelijke voedselvoorziening vernietigd.

Stadsverfraaiing

Het liberale economische model dat Hun Sen introduceerde, heeft een volgende ontwikkeling in gang gezet, ontsproten aan het brein van de leider zelf, namelijk een programma van stadsbeautification, vooral in het binnenstedelijk deel. Daarbij gaat het niet primair om vergroening, met promenades en groenzones zoals stadsparken, maar om het verwijderen van blight, ‘zieke plekken’, uit het stadsbeeld. Daartoe behoorden informele bouwsels op daken van oudere gebouwen en op eerder ongebruikte grond, en provisorische stalletjes langs wegen. Het ging ook om in verval geraakte gebouwen, waaronder een deel historisch erfgoed uit de Franse koloniale periode en tussen 1953 en 1975. Het laatste betreft karakteristieke gebouwen in de New Khmer Architecture, een door Norodom Sihanouk gepropageerde stijl die de nieuwe Cambodjaanse identiteit moest verbeelden. Aan al deze gebouwen ontleende de stad lang de bijnaam ‘Parel van het Oosten’. Belangrijkste doel van de nieuwe verfraaiing was het opkrikken van het imago van de stad om buitenlandse investeerders aan te trekken. Het vizier van Hun Sen was gericht op een imago van neoliberale moderniteit, zoals metropolen elders in de regio al eerder hadden ontwikkeld. Zonder oog voor het verlies van erfgoed en de negatieve sociale gevolgen.

Verticale draai

Direct hieraan gekoppeld is een ontwikkeling waardoor Phnom Penh na het midden van de jaren 2000 in rap tempo het karakter van laagbouwstad verloor. Buitenlandse investeerders importeerden nieuwe stedelijke modellen en daarmee begon de ‘verticale draai’. Het veelbeschreven Gold Tower 42-project in het hart van de stad, gestart in 2005, markeert het begin hiervan. Inmiddels zijn hier meer dan zeshonderd hoogbouwcomplexen, die het stedelijk landschap hebben getransformeerd. Het gaat om kantoorpanden, winkelcentra en hotels, maar ook om dure condominiums, waar de appartementen eigendom zijn van particulieren en gedeelde ruimtes zoals tuin en gangen gezamenlijk bezit zijn. 

Doordat buitenlands eigendom in appartementencomplexen vanaf midden jaren 2000 was toegestaan, kon een buitenlandse markt worden aangeboord. Met succes, gezien de hoeveelheid appartementen gekocht door welgestelden uit omringende landen, vooral China, op zoek naar lucratieve investeringsmogelijkheden voor hun overtollige kapitaal. Het zal niet verbazen dat veel condominiumcomplexen deels onbewoond blijven. 

Er is nog een andere anomalie: door marktvolatiliteit vertraagde hoogbouwprojecten dragen bepaald niet bij aan imagoverbetering en stadsverfraaiing. Zo is de bouw van de Gold Tower 42 meerdere malen stilgelegd vanwege financiële problemen, onder meer tijdens de mondiale financiële crisis. Het betonskelet heeft vele jaren de stad ontsierd. Pas in 2022 is het complex voltooid, na overname door een Chinese partij.

Landaanwinning

Behalve het droogleggen van wetlands en boeungs is er nog een manier gevonden om bouwgrond te creëren, namelijk landaanwinning langs de Mekong. Even ten zuiden van de samenstroom van de Mekong en Bassac is een grote strook land met zand opgehoogd. In de komende jaren zal hier het Koh Norea-project verrijzen (figuur 4). Ook deze landaanwinning is sterk bekritiseerd vanwege negatieve milieu- en sociale gevolgen. Terwijl milieueffectrapportages door het regime onder de pet worden gehouden, is het duidelijk dat het nieuwe zandlichaam en het baggerwerk in de rivier de morfologie en hydrologie van de Mekong sterk aantasten. De gevolgen zijn ook stroomafwaarts merkbaar. 

Verdrijving

De sociale gevolgen gaan nog veel verder. Grote aantallen bewoners werden verdreven van de grond die zij gebruikten. Ondanks het Rode Khmer-trauma onder grote delen van de bevolking toont het regime weinig scrupules en treden autoriteiten en projectontwikkelaars vaak hardhandig op. Landbezetting is immers illegaal! Bewoners van hele buurten en wijken zijn en worden nog steeds uit hun woning gezet en op vrachtwagens naar hervestigingslocaties afgevoerd. Het recht op financiële compensatie wordt meestal weggewoven. De hervestigingslocaties liggen veelal 20 tot 40 kilometer van de stad, waar de verdrevenen een schamel optrekje wacht, zonder enige infrastructuur, voorzieningen en bronnen van inkomen. Onderzoeken laten schrijnende verarming zien. Doordat enige vorm van registratie ontbreekt, bestaat er geen accuraat beeld van de schaal van verdrijving. Inventarisaties door lokale ngo’s en internationale mensenrechtenorganisaties gaan in de richting van 150.000 personen in 1990-2010. De afgelopen vijftien jaar is dit proces onverminderd doorgezet. 

Gezien de aanpak van de autoriteiten en betrokken projectontwikkelaars zullen veel hervestigingslocaties ‘perifere gaten’ blijven. Beroofd van hun oorspronkelijke inkomstenbronnen en zonder het vooruitzicht om op de nieuwe locatie in hun levensonderhoud te kunnen voorzien, hebben veel verdreven gezinnen hun optrekje ingeruild voor een zwervend bestaan in de stad.

Megalomanie  

Ondanks het inzakken van de vastgoedmarkt als gevolg van covid-19 en een groeiende schuldenlast gaat het regime, sinds de laatstgehouden verkiezingen onder leiding van Hun Manet, telg in de Hun-dynastie, onverdroten verder met megalomane projecten. De ontwikkeling van het centrale eiland Koh Pich (figuur 4) nadert voltooiing. Opvallend zijn de luxe, in Parijse stijl opgetrokken appartementengebouwen en ommuurde villacomplexen. Namen boven de toegangspoorten, zoals ‘Elite Town’, onderstrepen voor wie de villa’s bestemd zijn.

Koh Norea, een project dat zal verrijzen op aangewonnen land aan de zuidoever van de Mekong, moet bijdragen aan de transformatie van Phnom Penh tot een slimme, duurzame stad. Die missie is neergelegd in een Groene Groei-strategie, opgenomen in het Master Plan tot 2035 en het Sustainable City Plan tot 2030. Overigens is elders in de stad nog weinig te merken van de hoogdravende doelstellingen en uitvoering van de groene strategie. 

Een waar megaproject is het sinds 2019 in aanbouw zijnde internationale vliegveld Techo Takhmao. Het wordt ontwikkeld op een site van ruim 2500 ha, op zo’n 25 km ten zuiden van de stad (figuur 4). De financiering van fase 1, à 1,5 miljard US dollar, is afkomstig van lokale en vooral Chinese partijen, terwijl de bouw in handen is van Chinese bedrijven. Na voltooiing van de drie fasen zal dit het negende grootste vliegveld van de wereld zijn. In de retoriek rond het project wordt ook benadrukt dat het als een van de meest groene vliegvelden in de wereld Cambodja verder op de kaart van duurzame ontwikkeling zal zetten. Fase 1 is sinds dit voorjaar geopend voor vluchten. 

Bij de acquisitie van grond voor de aanleg van het vliegveld zijn verdrijvingen van de lokale bevolking zonder wettelijke compensatie schering en inslag geweest. Hetzelfde geldt voor de grootschalige satellietstad Techo Morakot, die nabij de luchthaven zal verrijzen (figuur 4). 

Uitbreiding van vliegverbindingen in de toekomst zal meer bezoekers naar de stad brengen, die mogelijk een kansje willen wagen in het Naga World Casino, het in Phnom Penhs stadshart gesitueerde gok-walhalla. Nu al een megacomplex, anticipeert de Maleisische eigenaar met een geldverslindende uitbreiding van het casino op een ontwikkeling tot luxe stadsresort. Daarbij wordt hem geen strobreed in de weg gelegd door het regime of de stadsautoriteiten. 

Herhaling geschiedenis

In de afgelopen decennia heeft Phnom Penh met iedere uitbreiding, satellietstad en hoogbouwproject steeds meer de allure van een metropool gekregen. Hun Sen etaleert op zijn Facebook-pagina graag de nieuwe vastgoedprojecten die in zijn ogen de symbolen zijn van positieve economische ontwikkeling en modernisering van Cambodja. Tot voor kort figureerde de stad niet in het rijtje vooraanstaande miljoenensteden in Zuidoost-Azië. Volgens het regime is de stad bezig om met ambitieuze grootschalige projecten uit de schaduw te treden van andere metropolen in de regio. Phnom Penh wordt al gelabeld als ‘het volgende Singapore’.

In de retoriek van het regime blijven de schaduwkanten van de ontwikkelingen onvermeld. In zijn drang tot machtsbehoud en de ambitie om Phnom Penh internationaal op te stoten heeft Hun Sen de stad tot domein gemaakt van een elite die zichzelf met vastgoedontwikkeling verrijkt. Gegoede klassen van binnen en buiten het land zijn de belangrijkste begunstigden van de nieuwe stadsontwikkelingen. Minderbedeelde bewoners hebben moeten wijken. Enkele honderdduizenden zijn uit de stad verdreven. Degenen die het geluk hadden het Rode Khmer-regime te overleven en naar de stad te kunnen terugkeren, hadden de hoop daar een nieuw en beter bestaan op te bouwen. Maar in Hun Sens Cambodja en Phnom Penh zijn velen ontheemd geraakt en beroofd van toekomstperspectief. Eind jaren 1970 geloofde niemand dat de verschrikkingen van de vijf jaar daarvoor zich zouden kunnen herhalen. Het regime van Hun Sen laat zien dat dit wél kan. Het is wrang te constateren dat, na het nationale trauma vijftig jaar geleden, tot op heden inclusieve ontwikkeling een illusie is gebleven. En dat zal voorlopig zo blijven.

BRONNEN

• Fauveaud, G., & Bertais, D. (2023). Phnom Penh. Towards a Post-Dependency Metropolisation? In R. Hu (red.), Routledge Handbook of Asian Cities (pp. 405-414). London: Routledge.
• Tianxin, F. (2014). The Disappearance of Boeung Kak Lake: Whose Sacrifice, For Whom? Berlijn: Heinrich-Böll-Stiftung.
• Global Green Growth Institute (2018). Phnom Penh Sustainable City Plan 2018-2030. Phnom Penh.
• Mialhe, F. e.a. (2019). Spatial growth of Phnom Penh, Cambodia (1973-2015): Patterns, rates, and socio-ecological consequences. Land Use Policy 87, 1-15.
• Ministère de la Culture, Département de Relations Internationales, Atelier Parisien d’Urbanisme (1997). Phnom Penh Développement Urbain et Patrimoine. Paris.
• Municipalité de Phnom Penh/Mairie de Paris, Atelier Parisien d’Urbanisme (2009). Phnom Penh Croissance et Transformation. Phnom Penh.
• Nam,  S. (2017). Phnom Penh’s Vertical Turn. City 21(5), 622-631.
• Osborne, M. (2008). Phnom Penh. A Cultural History. Oxford/New York: Oxford University Press.
• Pierdet, C. (2011). Private Investors in Phnom Penh (Cambodia) and the Reconfiguration of the City Center in Relation to the Periphery since the 1990s. Annales de Géographie,  681, sept.-oct., 486-508.
• Stiftung Asienhaus (2018). Development at the Expense of the Local Population. A Case Study from Boeung Tumpun Lake, Phnom Penh. Report.
• Sahmakum Teang Tnaut (2019). The Last Lakes, Facts and Figures #40. Phnom Penh.
• Talocci, G. & Boano, C. (2015). The Politics of Urban Displacement Practices in Phnom Penh. Reflections from Borei Santepheap Pi & Oudong Moi. Pacific Geographies 43, 15-20.
• Tyner James A., Henkin, S., Sirik, S., & Kimsroy, S. (2014). Phnom Penh during the Cambodian genocide: a case of selective urbicide. Environment and Planning A, 46, 1873-1891.