Stadsvernieuwing al halve eeuw op verkeerde spoor

In Nederland staat stadsvernieuwing al meer dan vijftig jaar hoog op de agenda. Er zijn miljarden euro’s gestoken in de leefbaarheid van probleembuurten. Maar nog steeds wonen 2 miljoen mensen in buurten waar het slecht toeven is. Is dit probleem onoplosbaar of hebben we al die jaren verkeerde uitgangspunten gehanteerd?

In veel van de huidige probleembuurten ging het vijftig jaar geleden ook al slecht. Dat was toen de aanleiding voor grootschalige stadsvernieuwing. Het devies werd ‘bouwen voor de buurt’. Er kwamen nieuwe woningen voor lage inkomensgroepen, zonder veel te doen aan de sociaaleconomische positie van de bewoners. Vandalisme, criminaliteit, onveiligheid, werkeloosheid en gebrekkige scholing bleven daardoor bestaan.

In de jaren 1980 deed het concept van sociale vernieuwing zijn intrede. Doel was bewoners van ‘probleemcumulatiewijken’ ‘weg te scholen’ uit de werkeloosheid en daarbij de sociale cohesie te versterken, verloedering en vervuiling tegen te gaan, ook door bewoners meer bij de buurt te betrekken. De gedachte vatte post dat een deel van de woonvoorraad moest worden gesloopt om plaats te maken voor duurdere huizen, zodat er gemengde wijken ontstonden. Deze zouden een positieve invloed hebben op de ontwikkeling van sociaal achtergestelde groepen. Dit is tot op de dag van vandaag een dominant uitgangspunt.

Grotestedenbeleid

In 1994 ontwikkelden Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht een ‘deltaplan’ om de stedelijke problematiek het hoofd te bieden. Het grotestedenbeleid was geboren, met als tweeledig doel de positie van de vier grote steden te versterken en de dreigende tweedeling van de samenleving tegen te gaan.

Het grotestedenbeleid kende een fysieke pijler (vooral nieuwbouw in probleemwijken, ook om hogere-inkomensgroepen aan te trekken), een economische (werk en economie) en een sociale (onderwijs, veiligheid en zorg). Er was een investeringsbudget stedelijke vernieuwing van 1,8 miljard euro beschikbaar, aan te vullen met investeringen vanuit de gemeenten, vastgoedbeleggers, woningbouwcorporaties, bedrijven en eigenaar-bewoners.

Gaandeweg richtte het grotestedenbeleid zich op specifieke wijken. In 2007 wees minister Vogelaar eufemistisch veertig ‘prachtwijken’, ook wel ‘krachtwijken’, aan. Het ging om wijken met een concentratie van lage-inkomensgroepen, hoge werkloosheid, veel (niet-westerse) allochtonen, hoge criminaliteitscijfers, slechte voorzieningen en wegtrekkende bewoners met middeninkomens. De ambitie was deze wijken om te vormen tot stedelijke gebieden waarin een grote diversiteit aan mensen wilde wonen. Hiervoor werd boven op het investeringsbudget stedelijke vernieuwing 1 miljard euro beschikbaar gesteld.

Toen het kabinet-Rutte 1 forse bezuinigingen doorvoerde en in 2012 het wijkenbeleid stopzette en de verantwoordelijkheid voor wijkvernieuwing bij de gemeenten legde, verdwenen de wijkagent en de wijkconciërge uit de straat en ging menig buurthuis dicht. Werkeloosheid en schuldenproblematiek sloegen in de arme wijken vaak harder toe dan elders en menige lokale middenstander moest de deuren sluiten. ‘De Vogelaarwijken zijn terug bij af’, aldus Marnix Norder, de voorzitter van de koepel van woningcorporaties, Aedes.

Kritiek

Alom werd de schuld van de aanhoudende problemen gelegd bij het stopzetten van het grotestedenbeleid. Maar is dat terecht? Diverse auteurs, onder wie Reinout Kleinhans, Herman van Bergeijk, Ronald van Kempen en Wijnand Duyvendak, stellen dat het grotestedenbeleid zeker heeft geleid tot versterking van het stedelijk woonmilieu, resulterend in stijgende huurprijzen en de groei van het aandeel hoger opgeleiden onder de bewoners. Maar het heeft nauwelijks bijgedragen aan verbetering van de levensomstandigheden van de arme bewoners binnen die wijken.

Vanaf het begin heeft de politiek betoogd dat vermenging van sociale groepen in probleemwijken tot meer cohesie leidt binnen een wijk. Het meest achtergestelde deel van de bevolking zou zich kunnen optrekken aan de nieuwkomers. Voor dit doel is in 2015 de ‘Rotterdamwet’ aangenomen, die beperking van het aantal bewoners met een laag inkomen binnen een wijk mogelijk maakt. De gemeente Rotterdam heeft nog onlangs in de Tweebosbuurt 524 sociale-huurwoningen onder hevig protest gesloopt. Hiervoor in de plaats komen 137 huurwoningen in de sociale sector en 101 in de vrije sector, en 143 koopwoningen. Voor wie geen plaats meer is, worden in andere wijken en buurten oplossingen gezocht, met als gevolg het ‘waterbedeffect’. De bewoners van de te slopen huizen komen vaak terecht in aangrenzende wijken, waar de problemen groter worden.

Dat een differentiatiebeleid meer sociale cohesie oplevert, is nooit aangetoond. In tegendeel, uit de dissertatie van Emely Miltenburg uit 2017 blijkt dat er eerder sprake is van een versterkte tweedeling, uitzonderingen daargelaten. Op veel plaatsen heeft het gedwongen vertrek van een deel van de bevolking het nog resterende sociale weefsel teloor doen gaan.

Dit roept de vraag op of verbetering van het lot van de zittende bewoners wel zo’n doorslaggevende rol speelde bij de ontwikkeling van gemengde wijken. Kleinhans, Veldboer en Duyvendak hebben subsidieaanvragen van gemeenten geanalyseerd. Daarin bleek het doel van verbetering van de positie van zittende bewoners (met een laag inkomen) bijna altijd ondergeschikt aan dat van versterking van het stedelijk woonmilieu, en daarmee de aantrekkelijkheid van de stad voor hogere inkomens. Een conclusie die volledig spoort met die van Cody Hochstenbach in diens boek Uitgewoond. Namelijk dat de verwaarlozing van de sociale sector teruggaat tot de omarming van het marktprincipe in de woningbouw in de jaren 1980.

Armoede

Als we preciezer kijken wat er mis is in probleemwijken, steken armoede en werkloosheid, vaak in combinatie met alcohol- en drugsgebruik, criminaliteit en soms ook slechte of geen huisvesting, er torenhoog bovenuit.

Binnen het probleemwijkenbeleid is wel degelijk veel energie gestoken in hulp ‘achter de voordeur’, bijvoorbeeld via schuldsanering, behandeling van psychische problemen, begeleiding bij opvoedings-, alcohol- en drugsverslaving, tegengaan van overlast door jongeren en voorkomen van vroegtijdige schooluitval.

Maar dit is vooral symptoombestrijding. De Franse geograaf Christophe Guilluy laat in Twilights of the Elites zien dat de samenleving deze groepen weinig kansen biedt zich te ontplooien, met als belangrijkste gevolgen armoede en uitzichtloosheid en alle genoemde problemen. Het is ronduit naïef te denken dat het beleid van sociale differentiatie de problemen in de wijken alsnog zou kunnen oplossen. Terecht schrijft Kleinhans in Sociale vraagstukken, 25 januari 2017: ‘Alsjeblieft geen nieuw wijkenbeleid […] Arme buurten zijn de vindplaats van achterstanden, maar lang niet altijd de oorzaak daarvan.’

Daarom is een tweeledige focus nodig. Voorop staat de aanpak van armoede en structurele verbetering van de kwaliteit van het bestaan van mensen in achtergestelde posities. Met daarnaast een integrale wijk- en buurtgerichte aanpak op plaatsen waar veel mensen in achtergestelde posities samenwonen.

De aandacht van de politiek lijkt opnieuw vooral naar het tweede aspect uit te gaan. Gemeenten worden ondersteund met een bouwfonds van 1 miljard euro, waardoor coöperaties weer duurdere huizen kunnen bouwen en er opnieuw vermenging van sociale groepen kan plaatsvinden.

Vanuit de wetenschap en vooral de sociale geografie is er voortdurend op gewezen dat geforceerde integratie van sociale groepen géén oplossing biedt. Het vertrekpunt van het beleid zou in de eerste plaats inkomenszekerheid moeten zijn. Het traject daarheen verloopt – vaak met gepaste ondersteuning en een participatieve aanpak – via banen, beroepsgerichte scholing, tijdelijke toelagen, goede huisvesting en een aantrekkelijke woonomgeving naar een redzaam bestaan.

De overheden houden zich doof voor deze kritiek en je vraagt je af of ook nu weer versterking van het stedelijke woonmilieu belangrijker is dan het welzijn van de huidige bewoners.

MEER LEZEN: Dossier leefbaar wonen