City diplomacy in coronatijd

De coronacrisis heeft de wereld op zijn kop gezet. Steden bevinden zich mondiaal in verschillende fasen, van lockdown tot herstel. Maar in alle stadia van de pandemie zoeken ze internationaal samenwerking. De coronacrisis werpt enig licht op de kansen en beperkingen van city diplomacy.

Sinds de uitbraak van het coronavirus is duidelijk dat multilaterale verbanden tussen landen een crisisaanpak nauwelijks kunnen faciliteren. De Groep van Zeven (G7) steggelde over de naam van het virus (de Verenigde Staten stonden op de aanduiding ‘Wuhan-virus’), de G20 deed er weken over om schuldbetalingen uit arme landen op te schorten, en veel landen negeerden aanvankelijk de richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Ook binnen de Europese Unie ontbrak het lange tijd aan samenwerking. Zo duurde het acht maanden voordat er een kleurcodesysteem voor veilig reizen binnen de hele EU op tafel lag, in de plaats van de per land verschillende lappendekens. Het was ieder voor zich, of zoals Henk van Houtum en Annelies van Uden het in Geografie juni 2020 duidden: ‘coronationalisme’.

De internationale samenwerking tussen steden kreeg juist een boost. Nog geen twee weken nadat de WHO de covid-19-uitbraak als pandemie bestempelde, ontmoetten 45 burgemeesters van de C40 Cities elkaar. Dit is een netwerk van inmiddels 96 steden gericht op de aanpak van klimaatverandering. Het netwerk verlegde de focus direct naar covid-19 en zette haar organisatie, netwerk en expertise in voor de aanpak van de crisis. Eurocities, het netwerk van de 140 grootste Europese steden, richtte zich vanaf het begin van de pandemie vooral op kennisdeling. Het netwerk verzamelde voorbeelden en verbond vragen en antwoorden van steden met elkaar.

De wereldkoepel van lokale overheden, United Cities and Local Governments (UCLG), waarvan ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) lid is, introduceerde Live Learning Experiences, bijeenkomsten om te praten over covid-gerelateerde thema’s en om ervaringen te delen. Zo spraken ze over de impact van covid-19 op onderwijs, het openbaar vervoer, de woningopgave, daklozen en de publieke dienstverlening.

Het zijn maar een paar voorbeelden van de vele initiatieven. Wereldwijd vormden stedelijke netwerken een bron van gezamenlijk leiderschap, wederzijdse steun en kennisuitwisseling. En met hun collectieve stem versterken ze hun invloed op nationale overheden en internationale organisaties.

Groei netwerken

Hoewel de pandemie werkte als een katalysator, bestaan de netwerken al langer. Er zijn veel gemeenten die netwerken bouwen over landsgrenzen heen. Niet zozeer met één stad, maar wereldwijd. Dat is een belangrijk verschil met de ‘ouderwetse’ stedenband (zie ook het artikel van Hospers en Welten, Geografie september 2019). Vaak zijn de contacten gekoppeld aan een project of thema. Steden zien de waarde van mondiale beleidskaders en het benutten van ervaringen van elders in de wereld in het lokale beleid. ‘Sommige Nederlandse steden nemen deel aan meerdere netwerken; andere zijn nergens bij aangesloten. Die beslissing hangt onder andere af van hun omvang, de capaciteit van de organisatie en de internationale ambitie van de gemeente’, aldus Jessie Post van VNG international, het internationale dochterbedrijf van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het aantal internationale stedennetwerken is exponentieel gegroeid sinds de jaren 1980. Momenteel zijn het er zo’n driehonderd. Sommige richten zich op specifieke onderwerpen, zoals C40 Cities, waarvan ook Amsterdam en Rotterdam lid zijn. Andere bieden juist een breed forum voor dialoog, samenwerking en kennisdeling. Zo richt Eurocities zich op lobbywerk binnen EU-instellingen over alle voor steden relevante onderwerpen. UCLG is de wereldkoepel van gemeenten en hun verenigingen en misschien wel de belangrijkste internationale organisatie die bijna niemand kent. VNG-voorzitter Jan van Zanen is op dit moment een van de co-presidents. UCLG is een geaccrediteerde partner van de Verenigde Naties en kan dus ook deelnemen aan sommige VN-vergaderingen.

Terwijl voorheen gesproken werd over paradiplomacy, waar steden parallel aan natiestaten opereren, gelden steden nu meer als in-between powers. Ze profiteren daarbij van hun status als overheid én van de manoeuvreerruimte van niet-statelijke organen. Bovendien hebben ze toegang tot veel meer typen netwerken en locatie-specifieke informatie dan staten. Bedrijven genieten dat voordeel ook, maar stadsbestuurders hebben bestuurlijke macht en leggen verantwoording af aan de samenleving. Dat maakt hen een geloofwaardige speler. Zo vullen ze de leegte in het mondiaal bestuur, waar natiestaten en niet-statelijke partijen tekortschieten.

Barber: macht aan steden

Onder druk van globalisering en verstedelijking verandert de rol van steden in het mondiale politieke systeem. De stad is de plek waar kwesties zoals voedselzekerheid, energietransitie en armoede zichtbaar worden. Voeg daarbij de decentralisatie van overheidstaken naar het lokale niveau en het is duidelijk dat stedelijk leiderschap ook voor mondiale vraagstukken steeds belangrijker wordt. De Amerikaanse politicoloog Benjamin Barber betoogde dat veel sociale en milieuproblemen effectiever zouden worden aangepakt ‘als burgemeesters de wereld regeerden’. Zijn boek leidde tot de oprichting van het Global Parliament of Mayors (GPM). Die club streeft ernaar dat burgemeesters en hun steden gelijkwaardige partners worden in het mondiaal bestuur – dat geldt trouwens ook voor andere stedennetwerken. Het GPM heeft vijf Nederlandse leden, onder wie de Rotterdamse burgemeester Aboutaleb. Hij droomde al meermaals hardop over een wereld waarin steden het belangrijkste politieke toneel vormen. Hij sprak over ‘de grote stad’ die steeds meer de aanjager wordt van de economie. Ondertussen ziet de Rijksoverheid steden echter nog altijd als uitvoeringsorganisatie van het Rijk. En dat moet veranderen, vindt Aboutaleb: landelijke politiek kan zich beter naar stedelijke politiek voegen in plaats van andersom. Hoewel duidelijk is dat natiestaten alleen onvoldoende bij machte zijn de mondiale vraagstukken van vandaag op te lossen, is Barbers oplossing voor het falen van staten te simplistisch. Burgemeesters zouden volgens hem pragmatischer dan regeringsleiders kunnen omgaan met mondiale problemen, omdat ze niet ‘gehinderd’ worden door de internationale politiek en dichter bij hun inwoners staan. Echter: ze missen de beslissingsbevoegdheid over belangrijke domeinen en zullen die voorlopig ook niet krijgen. Bovendien zijn niet in alle landen burgemeesters rechtstreeks gekozen en verschillen hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Interessanter zijn daarom initiatieven die belangen van steden integreren in gevestigde structuren.

Urban 20

De burgemeesters van Buenos Aires en Parijs hebben deze handschoen in 2017 opgepakt. Zij richtten de Urban 20 op, een samenwerking van de grote steden uit de G20-landen. De structuur van de U20 weerspiegelt die van de G20. Aan het begin van het U20- proces selecteren de deelnemers een aantal gemeenschappelijke uitdagingen en proberen een gemeenschappelijke basis te leggen voor lokaal-nationale samenwerking op die thema’s. ‘Sherpa’s’ uit deelnemende steden komen meermaals bijeen om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen en een communiqué op te stellen dat wordt vastgesteld tijdens een Mayors Summit. In 2020 presenteerden de burgemeesters voor het eerst hun communiqué direct aan de G20-voorzitter. Hoewel de U20 de beslissingen van de G20 tot nu toe slechts beperkt hebben beïnvloed, is het netwerk een geloofwaardige gesprekspartner geworden. Waar andere netwerken hun invloed vooral ontlenen aan hun expertise of morele positie, vertegenwoordigen de U20 een grote economische macht. Zo is Seoel goed voor bijna 50% van het bruto binnenlands product (bbp) van Zuid-Korea. En Buenos Aires levert 35% van het bbp in Argentinië (figuur).

De U20 bieden een belangrijke kans voor de institutionele koppeling tussen stedelijke en staatsdiplomatie. Al maakte het voorzitterschap van Riyad (Saoedi-Arabië) in 2020 duidelijk dat ook steden blootstaan aan geopolitiek. Mensenrechtenorganisaties riepen steden op om de Summit te boycotten; deze vond plaats op de sterfdag van de vermoorde journalist Jamal Khashoggi. Diverse burgemeesters trokken zich daarop terug. Wat ook meespeelt, is dat burgemeesters van steden uit Rusland, China en Saoedi-Arabië soms aan de leiband van de regering lopen, waardoor het specifieke stedelijke geluid vervaagt.

Duurzaam herstel

In september deden de U20 aanbevelingen voor samenwerking tussen nationale en lokale overheden in het herstel van de pandemie. Steden zijn daarin hard getroffen en opereerden aan de frontlinie. 90% van de besmettingen wereldwijd vond plaats in stedelijke gebieden. De hoge dichtheden, sociale interacties, het openbaar vervoer, zakelijke en creatieve netwerken – veel van de kenmerken die het karakter van steden bepalen – legden kwetsbaarheden bloot in het beheersen van besmettingen. De doorbraak van thuiswerken zal waarschijnlijk blijvende gevolgen hebben voor mobiliteit, wonen en werken in de stad. Stedelingen zullen minder vaak naar kantoor komen en forenzen hoeven niet meer elke dag te reizen. De drukte op straat en de vraag naar bepaalde voorzieningen nemen dan af. Als thuiswerken mogelijk blijft, zullen vooral gezinnen overwegen de dure stad te verlaten, vermoedt rijksbouwmeester Alkemade. Hij kondigde de ‘triomf van het platteland’ al af. Uit de Retailagenda, een onderzoek onder consumenten, winkeliers en vastgoedeigenaren, blijkt bovendien dat een derde van de non-foodwinkels zal verdwijnen. Vooral middelgrote steden worden volgens het onderzoek hard getroffen. Stevige investeringen en herontwerp van de stad kunnen de werkgelegenheid enigszins op peil houden. Veel steden willen de crisis aangrijpen voor een duurzaam herstel, vooral op het gebied van kansengelijkheid, maatregelen tegen klimaatverandering en investeringen in groene infrastructuur. Parijs en Londen hebben al stappen ondernomen, bijvoorbeeld met de aanleg van extra fietspaden en stimulering van emissiearme vervoersopties als elektrische voertuigen en scooters. Helsinki werkt aan een Energy Challenge om minder afhankelijk te zijn van steenkool, waarmee nu de halve stad nog verwarmd wordt. De rappe verstedelijking maakt de noodzaak nog groter. Zoals Antonio Guterres, secretaris-generaal van de VN zegt: ‘Met meer dan de helft van de wereldbevolking staan steden in de frontlinie van duurzame en [...] inclusieve ontwikkeling.’ Internationale beleidsagenda’s zoals de Sustainable Development Goals (SDG’s) en de Europese Green Deal bieden steden mooie handvatten én middelen om samen met inwoners en bedrijven aan duurzaam herstel te werken. Zo heeft Amsterdam de Britse econoom Kate Raworth gevraagd hoe het herstel eruit zou moeten zien. Raworth bedacht eerder het donutmodel: twee cirkels – de binnenste markeert de ondergrens van wat we nog een menswaardig leven kunnen noemen, afgeleid van de duurzame doelen. De buitenste cirkel markeert het maximale dat we kunnen consumeren om de aarde duurzaam en leefbaar te houden (zie ook de serie ‘Naar humane steden’ sinds Geografie januari 2021).

Eurocities

De Europese Unie heeft voor het duurzame herstel een fonds ingericht van 750 miljard euro, Next Generation EU (zie Geografie februari 2021). Het geld wordt verdeeld via de lidstaten, maar de Europese steden willen een actieve rol spelen. De burgemeesters van het Eurocities-netwerk maakten direct duidelijk dat steden cruciaal zijn om de ambities uit de Europese Green Deal te bereiken. Eurocities stelt daarom een nauwere samenwerking voor tussen de EU en steden, en directe toegang van de steden tot de Europese fondsen. ‘Een gestructureerde en zinvolle betrokkenheid van steden kan de Europese eenheid en solidariteit ondersteunen en de terugval in het nationale denken voorkomen. We roepen op tot een nieuw pact tussen de EU en het stadsbestuur – als we het goed doen in steden, zullen we het goed doen voor Europa’, aldus de verklaring.

De EU heeft de afgelopen jaren al ervaring opgedaan in de Urban Agenda. Deze omvat twaalf partnerschappen op specifieke stedelijke thema’s waarin steden, regio’s landen en de Europese Commissie op gelijke voet samenwerken. Nederland is bij diverse initiatieven betrokken. Zo nam Nijmegen deel aan het partnerschap Urban Mobility en Eindhoven aan het partnerschap Digital Transition. Deze multilevel governance van complexe vraagstukken wérkt en zou ook op andere beleidsterreinen kunnen werken, concludeerde de Europese Commissie in een evaluatie. Maar om de vruchten te plukken van de Urban Agenda, moet er wel meer ruimte komen voor experimenten en innovaties van burgers, ondernemers en kennisinstellingen, blijkt uit de evaluatie.

United Nations and Cities of the World

Bij de 75e verjaardag van de VN pleitten UCLG en het Global Parliament of Mayors voor een ander internationaal politiek systeem. Het UCLG stelde dat de vernieuwing van het multilaterale systeem hand in hand moet gaan met een interstedelijk systeem. Het GPM pleitte voor de United Nations and Cities of the World. Jan van Zanen steunde de oproep. ‘Bij de VN is er meer en meer besef dat gemeenten niet alleen uitvoerders zijn, maar ook politieke entiteiten, en ook nog eens heel dicht bij de burgers staan.’ Het pragmatisme en de samenwerking van lokale bestuurders zouden precies de boost kunnen zijn die het internationale systeem nodig heeft.

BRONNEN

• Aboutaleb, A. (2015). De roep van de stad. Elsevier H.J.Schoo-lezing.
• Amiri, S., & Sevin, E. (2020). City diplomacy. Current trends and future prospects.  Palgrave Macmillan Series in Global Public Diplomacy. 
• Barber, B. (2014). If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities. Yale university press.
• Van den Bosch, H., & Donkers, H. (2021). Naar humane steden (serie). Geografie, 30(1 e.v.)
• Couzy, M. (2020). Is de triomf van de stad ten einde? Het Parool, 23 mei. 
• Hachigian, N., & Pipa, A. (2020). Can Cities Fix a Post-Pandemic World Order? Foreign policy, 5 mei.
• Van Ham, P. (2010). Social Power in International Politics. The New International Relations Series. London: Routledge.
• Hospers, G.-J. & Welten, R. (2019). Europa van onderop. Stedenbanden opnieuw gewogen. Geografie, 28(7): 14-17. https://geografie.nl/artikel/europa-van-onderop
• Van Houtum, H., & Van Uden, A. (2020). Het samen als bedreiging en kans in coronatijd. Geografie, 29(6).
• Mamadouh, V., & Van der Wusten, H. (2021). Europese Green Deal voor nieuw elan. Geografie, 30(2): 13-15.
• OESO (2020). OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19). Cities policy responses. Update 23 juli.
• Pipa, A., & Bouchet, M. (2020). How to make the most of city diplomacy in the COVID-19 era. Brookings, 6 augustus.
• Pipa, A., & Bouchet, M. (2020). The Urban 20 (U-20): Seeking to influence the G-20 through city diplomacy. Brookings, 24 november. 
• Trommel, S. (2020). Steden: geef ons meer invloed in VN. Binnenlands Bestuur, 23 september.
• Vader, A. (2017). Hoe stedenbanden een stille dood sterven, maar gemeenten nog altijd over grenzen heen kijken. Reformatorisch Dagblad, 16 mei.
• Wang, J., & Amiri, S. (2019). Building a Capacity Framework for U.S. City Diplomacy. USC Center on Public Diplomacy, 11 maart.