Delfzijl: compact centrum in kwijnende stad

Het (winkel)centrum is het visitekaartje van een dorp of stad. Vooral krimpregio’s kampen echter met leegstand. Om het centrum attractief te houden, willen veel gemeenten daarom een compactere kern. Stedelijke herverkaveling kan uitkomst bieden.

Winkeliers in krimpregio’s hebben het momenteel erg zwaar. Neem Delfzijl. Naast landelijke ontwikkelingen zoals de economische crisis en de toename van het aantal internetaankopen, ervaren winkels in deze gemeente in de krimpregio Noordoost-Groningen extra druk. Minder inwoners betekent immers minder draagvlak voor winkels. De gemeente Delfzijl wil daarom een compacter centrum dat beter aansluit op de toekomstige behoeft e aan winkels. Het is de bedoeling dat ze zich in het kernwinkelgebied concentreren. De hamvraag is echter hoe je winkels laat verhuizen en welke nieuwe invullingen de leegkomende panden buiten het kernwinkelgebied krijgen. Dit is geen gemakkelijke opgave, want gemeenten hebben nauwelijks geld. Stedelijke herverkaveling kan helpen bij de oplossing.

Relatief nieuw

Net als bij agrarische ruilverkaveling worden bij de stedelijke variant gronden geruild. In het laatste geval gaat het echter meestal om gronden met opstallen. Die kunnen worden samengevoegd, gesplitst of geruild. Stedelijke herverkaveling wordt in het buitenland al veelvuldig toegepast, maar staat in Nederland nog in de kinderschoenen. Experts op het gebied van gebiedsontwikkeling als Erwin van der Krabben (hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen) en Guido Kuijer en Marc van Geene (beiden van het Kadaster) zijn echter fervent voorstander. Doordat voorafgaand aan het project geen grond hoeft te worden verworven, leidt stedelijke herverkaveling namelijk tot tijd- en kostenbesparing. Er is ook geen sturing van bovenaf. Private partijen worden zo vroeg mogelijk betrokken en krijgen een centrale rol. Dit zorgt voor meer transparantie en draagvlak.

Voowaarden

Wat is er nodig om stedelijke herverkaveling te laten slagen? 

• Er is een duidelijk afgebakend kernwinkelgebied. 
• Gemeenten staan geen nieuwe winkels toe buiten het kernwinkelgebied. 
• Gemeenten, ondernemers en eigenaren willen anticiperen op winkelleegstand om het centrum attractief te houden of weer attractief te maken. 
• Zowel overheidspartijen als private partijen willen en kunnen een financiële bijdrage leveren. 
• Winkeliers zijn bereid te verhuizen. 
• Eigenaren zijn bereid hun eigendom te ruilen of te verkopen. 
• Er kunnen nieuwe functies worden gevonden voor lege winkel panden buiten het kernwinkelgebied, want anders verplaats je de leegstand van het centrum naar buiten. 
• Er wordt een regisseur aangesteld om het proces te leiden. 
• Voor de gemeenten Heerlen, Delfzijl en Hengelo heb ik onderzocht in hoeverre stedelijke herverkaveling leidt tot een compacter centrum. Dit artikel focust op Delfzijl dat daarmee het verst is.

Detailhandelregisseur

Delfzijl heeft ervoor gekozen het centrum compacter te maken met stedelijke herverkaveling. De gemeente vindt het belangrijk dat het centrum een positieve uitstraling heeft omdat dit ‘het gezicht en het visitekaartje van de stad en van de gemeente is’. Eerst is een duidelijk kernwinkelgebied afgebakend in de vorm van een acht (kaart). De winkels moeten zich in deze straten concentreren. Deze keuze is weloverwogen. ‘Binnen deze kernwinkelstructuur is circa 26.000 commerciële vierkante meters aanwezig, hetgeen zich binnen de bandbreedte van de berekende toekomstige behoeft e aan commerciële meters binnen het centrum bevindt’, aldus de gemeente. De plannen zijn in overleg met ondernemers en eigenaren tot stand gekomen, wat zorgt voor draagvlak.

De gemeente heeft een adviesbureau ingeschakeld om de regie te voeren over de herverkaveling. Een medewerker van het bureau onderhandelt als ‘detailhandelsregisseur’ met eigenaren van panden, en ondernemers. Die blijken alleen bereid deel te nemen en te investeren wanneer dit hen (op den duur) voordeel oplevert. De detailhandelsregisseur probeert daarom deals te bedenken die voor iedere partij voordeel opleveren. Zo wil een eigenaar van een pand buiten het centrumgebied de winkelbestemming van zijn pand afh alen en het herontwikkelen voor studentenhuisvesting. Het adviesbureau kan vanuit de gemeente de benodigde woningcontingenten inzetten waardoor de eigenaar kan ontwikkelen en de bestemming van het pand wordt afgehaald. De eigenaar krijgt hiervoor een transformatiesubsidie.

Winkeliers zijn niet verplicht hun zaak te verplaatsen, samen te voegen of te splitsen. Alles gebeurt op vrijwillige basis. Ervaringen in Delfzijl wijzen uit dat vooral grote vastgoedeigenaren van buiten de regio in het begin niet bereid zijn deel te nemen, omdat ze niet overtuigd zijn van de ernst van de situatie (krimp en leegstand). In Delfzijl zijn ze door veel overleg inmiddels toch bereid mee te denken. De verwachting is echter dat niet alle eigenaren/winkeliers zullen meewerken. Het ideaalplaatje van het compacte centrum zal daarom niet gehaald worden. Zolang er geen wettelijke regeling is waarmee een gemeente winkeliers kan verplichten mee te doen, is medewerking niet af te dwingen. De gemeente Delfzijl hecht zelf aan deze vrijwilligheid, omdat ze het belangrijk vindt ondernemers te betrekken en niet alles van bovenaf af te dwingen. Toch is het volgens sommige experts wel handig een wettelijke regeling te hebben die deelname kan verplichten. Dit fungeert als ‘stok achter de deur met schaduwwerking vooruit’, aldus Guido Kuijer van het Kadaster. Mensen zijn sneller bereid tot deelname als ze anders sowieso wel worden gedwongen en ze door vrijwillig mee te werken vaak meer voordelen voor henzelf binnenhalen. Zo’n wettelijke regeling bestaat ook bij de agrarische ruilverkaveling.

Financiering

In veel (krimp)gemeenten is de uitvoering van herverkaveling problematisch vanwege de financiering. Delfzijl betaalt dit project uit een speciaal hiervoor opgericht vastgoedfonds van ruim 2 miljoen euro, omdat ze ervan overtuigd is dat publieke investeringen en/of stimuleringssubsidies nodig zijn om het proces te bevorderen. Op basis van een gedegen plan heeft Delfzijl geld gekregen van de provincie om de gevolgen van krimp op te vangen. De gemeente heeft het vastgoedfonds vervolgens uit eigen middelen aangevuld.

Uit dit fonds betaalt Delfzijl verplaatsings- en transformatiesubsidies. Winkels buiten het kernwinkelgebied krijgen ondersteuning wanneer zij verhuizen naar het kernwinkelgebied, net als eigenaren die hun winkelpand moeten verbouwen om het geschikt te maken voor een nieuwe functie, bijvoorbeeld wonen. Ook kunnen eigenaren een bijdrage ontvangen wanneer sprake is van waardevermindering van het pand. De rest van de kosten moeten eigenaren/ondernemers zelf opbrengen. Delfzijl heeft de ervaring dat een bijdrage – hoe klein ook – van de overheid veel meer gewenste bewegingen op gang kan brengen dan wanneer private partijen alles zelf moeten financieren. Ook in dit project hebben subsidies tot nu toe het gewenste effect. Er zijn inmiddels twee winkels – een kleding- en een kapperszaak – verhuisd naar het kernwinkelgebied. Een aantal andere winkeliers heeft concrete verhuisplannen (waarvan twee definitief) en vier eigenaren hebben plannen om hun winkel te transformeren in woningen. De verwachting is dat er nog veel meer volgen.

De financiële middelen van de overheid zijn echter beperkt. Niet alle verhuizingen, verbouwingen en waardeverminderingen kunnen worden gesubsidieerd. Daarom geldt: wie het eerst komt, die het eerst maalt. Het hele project om het centrum compacter te maken wordt stapsgewijs uitgevoerd. Het zijn allemaal projectjes binnen het grote geheel. De kans bestaat dat de laatste projecten geen of een kleinere bijdrage van de overheid ontvangen. De betrokkenen zullen de kosten dan grotendeels zelf moeten dragen. De gemeente Delfzijl vreest dat zulke ontwikkelingen zonder overheidssteun nauwelijks op gang komen. Het geld wordt daarom zo tactisch mogelijk ingezet om het centrum zo compact mogelijk te krijgen.

Invulling leegstand

Om ervoor te zorgen dat zich geen nieuwe winkels buiten het kernwinkelgebied vestigen, wil de gemeente Delfzijl de detailhandelsbestemming van leegstaande panden afhalen. Het initiatief moet echter van de eigenaar komen. Die tekent dan privaat voor het veranderen van de bestemming en vervolgens wordt dit publiek geregeld met een bestemmingsplanwijziging. Veel bezwaarschriften worden niet verwacht, omdat de meeste bestemmingen veranderen van detailhandel naar wonen. Zijn er toch bezwaren, dan overlegt de detailhandelsregisseur met degenen die bezwaar maken, maar de initiatiefnemer voor de nieuwe bestemming (de eigenaar) blijft uiteindelijk verantwoordelijk.

Op dit moment zijn er in Delfzijl vier concrete plannen om winkels om te bouwen naar woningen. In veel krimpregio’s is daar echter geen vraag meer naar. Delfzijl gaat daarom vraag ‘creëren’ door de sloop van een verouderd flatgebouw (Vennenflat) met winkels onderin. Die laatste verhuizen naar leegstaande winkelpanden in het kernwinkelgebied. Daarnaast worden er woningen gerealiseerd in een aantal leegstaande winkelpanden buiten het kernwinkelgebied. Zo kan de gemeente al een deel van de leegstaande winkels invullen en wordt het centrum compacter. Voor de overige leegstaande winkels buiten het kernwinkelgebied is het belangrijk dat ieder initiatief wordt meegenomen – denk aan dienstverlening. Duidelijk is dat er zonder nieuwe invullingen voor leegstaande of leegkomende winkelpanden geen goede deals gesloten kunnen worden.

Maatwerk

De stedelijke herverkaveling in Delfzijl wordt dus op kleine schaal en stapsgewijs uitgevoerd. Dit in tegenstelling tot de meeste projecten waarbij stedelijke herverkaveling in een grootschalige totaalaanpak wordt toegepast. Hierbij zitten diverse partijen met elkaar aan tafel om te onderhandelen. Volgens detailhandelsregisseur Bert Broekhuis is dit geen optie voor Delfzijl. ‘Wanneer je allerlei partijen bij elkaar zet, heb je een grote kans op conflicten.’ Hij verwacht dat partijen er onderling niet uitkomen. Daarom praat Broekhuis in één-op-één-gesprekken met alle partijen en probeert vervolgens deals uit te denken voor deze partijen – maatwerk dus. In Delfzijl levert deze werkwijze tot nu toe positieve resultaten op.

In de (krimp)gemeenten Heerlen en Hengelo blijkt de situatie nog niet geschikt voor stedelijke herverkaveling. Zo ontbreken de financiële middelen en is de invulling van leegstaande panden in de straten buiten het kernwinkelgebied een probleem. Ook zien vrij veel private partijen de ernst van de situatie in hun centrum nog niet in. Zij kijken alleen naar hun eigen kortetermijnbelang. Dit geldt met name voor winkeleigenaren. Maar wanneer de situatie in deze steden verbetert, kan ook hier stedelijke herverkaveling een oplossing bieden. 

Dit artikel is gebaseerd op de masterthesis planologie van Esther Hoopman aan de Radboud Universiteit Nijmegen, Stedelijke herverkaveling als instrument om centra in krimp- en anticipeerregio’s compacter te maken: kans of geen kans? Te downloaden op www.ru.nl/gpe/@845770/pagina/ of op te vragen via estherhoopman@hotmail.com.

BRONNEN 

• Beek, M. van, J. Groot Nibbelink, G. Kuijer &S. Koerselman 2010. Stedelijke herverkaveling met de WILG: Kansrijk? Kadaster, Apeldoorn. 

• Bregman, A. 2012. Herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling. School of Real Estate, Amsterdam. 

• Broekhuis Rijs Advisering 2012. Ontwikkelingsmogelijkheden detailhandel centrum. Broekhuis Rijs Advisering, Zuidhorn. 

• Broekhuis Rijs Advisering 2012. Transitieopgave commercieel vastgoed centrum Delfzijl. Broekhuis Rijs Advisering, Zuidhorn. 

• Gemeente Delfzijl 2010. Delfzijl krijgt 1,3 miljoen uit krimpfonds. Geraadpleegd op 28 mei 2013: www.delfzijl.nl/internet/persberichten_42401/item/delfzijlkrijgt-13-miljoen-uit-krimpfonds_20837.html#titel20837. 

• Gemeente Delfzijl 2012. Integraal investeringsprogramma 2012-2022. Gemeente Delfzijl. 

• Kadaster 2011. Slopen of creatief oplossen? Stedelijke herverkaveling. Geraadpleegd op 4 maart 2013: www.kadaster.nl/web/Nieuws/Bericht/ Slopen-of-creatief-oplossen-Stedelijke-herverkaveling.htm.