Energie als veiligheidsvraagstuk

De crisis rond de Oekraïne onderstreept nog eens hoezeer de EU voor de dekking van energiebehoeften is aangewezen op Rusland. Die afhankelijkheid maakt kwetsbaar en de energiedekking wordt nu scherper als veiligheidsvraagstuk gezien.

Europese bemoeienis met energie is niet nieuw. De voorgangers van de Europese Unie hielden zich er al mee bezig, bij gelegenheid in verband met de militaire veiligheid. Maar de afhankelijkheidsrelaties waren destijds heel anders. In 1950 riep de Franse minister van buitenlandse zaken, Robert Schumann, Europese landen op om de productie van kolen en staal onder het gezag te brengen van een gemeenschappelijke autoriteit (de voorloper van de Europese Commissie). Steenkool was toen de voornaamste energiebron voor de industriële productie en ook voor de wapenindustrie. De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1952-2002) wilde door wederzijdse afhankelijkheid tussen de lidstaten onder andere een nieuwe eigen Duitse wapenindustrie voorkomen. De oprichting van Euratom moest een gemeenschappelijke vreedzame exploitatie van kernenergie mogelijk maken. Vanaf de jaren 1990 tot eind jaren 2000 was energie opnieuw een belangrijk onderwerp in Brussel, maar gekoppeld aan economische groei, klimaatbeleid en duurzaamheid. Reductie van de uitstoot van CO2 en het overstappen op duurzame energiebronnen waren de belangrijkste punten.

Afhankelijkheid

In 2005 spraken de lidstaten af dat ze een gemeenschappelijk energiebeleid zouden ontwikkelen met het oog op de grote afhankelijkheid van externe energiebronnen (97 procent van het benodigde uranium, 82 procent van de olie en 57 procent van het gas). Het veiligheidsaspect stond daarbij aanvankelijk niet op de voorgrond. Op nationaal niveau werd de (voor ieder land verschillende) afhankelijkheid al langer strategisch benaderd. Zo ontwikkelde Frankrijk zich na de oliecrisis van 1973 tot een grootproducent van kernenergie (zie Geografie januari 2008). Maar veel lidstaten slaagden er de afgelopen decennia niet in hun afhankelijkheid te verminderen. Voor de EU als geheel is vooral Russisch aardgas van levensbelang: het beslaat 40 procent van de invoer en voorziet in ruim 25 procent van de vraag. Voor sommige landen zoals Finland is de afhankelijkheid totaal: twee keer 100 procent.

Oekraïense crisis

Als de Europese Raad in maart 2014 voor een periodieke vergadering bijeen is in Brussel, confisqueert Rusland de Krim. Op de agenda staan de voornemens van de Unie voor het energiebeleid tot 2030 in verband met de klimaatdoelstellingen: minder verbruik en een schonere mix. De actualiteit noopt echter tot een andere prioriteit. De raad verzoekt de Europese Commissie binnen drie maanden met een rapport en voorstellen over energie en veiligheid te komen en bewaart de klimaatdoelstellingen voor een volgende keer.

Een maand later – de Oekraïense crisis is verder verhevigd – publiceert Donald Tusk, premier van Polen en nu aankomend president van de Europese Raad, een opiniestuk in de Europese pers onder de titel: ‘Breek dat Russische gasmonopolie’. Het verschijnt in NRC Handelsblad van 23 april. Hij bepleit daarin een Europese energie-unie als heilzaam voor de geopolitieke verhoudingen. Hij refereert aan de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de voorloper van de EU, en aan de bankenunie die op stapel staat. Ook in de energie-unie zou het moeten gaan om veiligheid, en eerlijke regels waar de vrije markt tekortschiet. Onderlinge solidariteit en gemeenschappelijke economische belangen vormen opnieuw de grondslag. Daarna schetst hij de stappen naar zo’n energie-unie. Het idee leeft ook breder in het Europees Parlement, en Jean-Claude Juncker, de Spitzenkandidaat van de Europese Volkspartij, noemt het tijdens de Europese verkiezingen als tweede prioriteit.

Energieveiligheid

Eind mei publiceert de Europese Commissie het gevraagde document: de European Energy Security Strategy (EESS), 220 pagina’s met stevige analyses van de situatie inclusief een stresstests om de energieveiligheid te berekenen, met een simulatie van de ontregeling van de gastoevoer in de komende winter. Het stuk wordt direct voorgelegd aan de Europese Raad en het Europees Parlement en via een high profile eendagsconferentie in Brussel in de openbaarheid gebracht. Het trekt de nodige aandacht. Deskundige Nick Butler voorziet het stuk van commentaar in een uitvoerig blog bij de Financial Times.

Op de eerstvolgende vergadering van de Europese Raad in juni wordt de EESS besproken. De slotverklaring dringt aan op directe maatregelen om eventuele energietekorten in de komende winter (2014-2015) te voorkomen. De Raad wordt aangespoord belangrijke punten direct aan te pakken. Het perspectief blijft gericht op veiligheid, en het besef van urgentie is evident. Het stuk staat geparachuteerd binnen een beschouwing over economische groei, klimaat en energie, die nog voortborduurt op al langer bestaande redeneringen. De toonzetting mist hier urgentie.

Scenario's en strategieën

In het EESS pleit de Commissie onder meer voor het vergroten van gasreserves, het ontwikkelen van een noodinfrastructuur waarbij gas in tegengestelde richting geleverd kan worden (vanuit West- en Zuid-Europa naar de landen dichter bij de Russische bronnen), een beter beheer van de vraag, en het aanboren van alternatieve energiebronnen. Voor de langere termijn wordt vooral gesproken over energie-efficiëntie, klimaatdoelen en diversificatie van leveranciers en routes.

De belangrijkste aanbevelingen zijn:

• voltooiing van een gemeenschappelijke energiemarkt en van de infrastructuur om energie ongehinderd dwars door de EU te transporteren;
• ontwikkelen van een gemeenschappelijke stem op het gebied van energiebeleid;
• informeren van de Commissie over deals met derde landen die van invloed zijn op de veiligheid van de EU; en
• ontwikkelen van solidariteitsmechanismen.

Deze punten demonstreren hoe beperkt het strategisch denken over energie op EU-niveau tot nu toe is geweest. De lidstaten hebben ieder voor zich beleid ontwikkeld, met het eigen nationaal energiebelang voorop, soms ten koste van de buurlanden. Rusland heeft zich een meester getoond in een verdeel-en-heerspolitiek en het apart onderhandelen met de lidstaten die van Russisch gas en/of olie afhankelijk zijn.

Het gaat daarbij om Russisch gas aangevoerd via pijpleidingen en om vloeibaar gemaakt gas (lng) aangevoerd per schip. Lng komt voornamelijk uit Qatar, maar er zijn diverse andere leveranciers in opkomst. Voor het gebruik zijn terminals in havens nodig en aansluitende pijpleidingen.

Parallel landbouw?

Energiedeskundige Nick Butler trekt in zijn blog bij de Financial Times nog een vergelijking met het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Dit is van oudsher de grootste kostenpost op de begroting van de EU. Butler begint erover vanwege de vergelijkbare bedragen die met de nieuwe energie-infrastructuur gemoeid zullen zijn en de vergelijkbare draagwijdte van het project. Het GLB kwam voort uit soortgelijke zorgen als die rond energie nu: leveringszekerheid. Het streven is steeds te voorzien in eigen behoeft e. Bij de landbouw kwamen daar productiesubsidies aan te pas. Het GLB bleek erg succesvol om de voedselproductie van de EEG op peil te brengen – te succesvol zelfs, getuige de boterbergen, melkplassen en wijnzeeën die ontstonden door overproductie.

Bij gas is zelfvoorziening onhaalbaar, aldus de geschetste scenario’s (figuur 2). Een gasplas of -wolk is dus niet voorzien. Hoe de historie straks zal oordelen over de nieuw aantredende commissarissen in vergelijking met het wisselende oordeel over Sicco Mansholt, de Nederlandse architect van het GLB? Laten we eerst maar eens zien wat ze gaan doen.