Snelle uitbreiding EU

Illusie of geopolitieke realiteit?

De Russische inval in Oekraïne op 24 februari 2022 bracht een schokgolf teweeg in de EU. Binnen vier maanden kregen Oekraïne en Moldavië de status van kandidaat-lidstaat. Het perspectief van een EU met 35 of meer landen wordt ineens serieus besproken. Zo’n forse uitbreiding kan alleen na een ingrijpende hervorming van de huidige EU. Maar hoe dan?

De zes landen die in 1957 aan de basis stonden van de huidige EU (Frankrijk, West-Duitsland, Italië, Nederland, België en Luxemburg) wilden vrede afdwingen door onderlinge handel. Treffend heeft Caroline de Gruyter beschreven dat deze landen tijdens de Cubacrisis in 1962 niet spraken over de mogelijke gevolgen van een kernoorlog, maar wel over de regulering voor de import van groente en fruit. In 1973 mocht het Verenigd Koninkrijk na herhaalde smeekbedes eindelijk tot de gemeenschap toetreden, met Ierland en Denemarken in het kielzog. Later werden Griekenland (1981) en Spanje en Portugal (1986) toegelaten, om de prille democratie in die landen te verankeren.

De implosie van het Oostblok, met als ijkpunt de val van de Berlijnse Muur op 9 november 1989, deed Europa op zijn grondvesten trillen. Op 3 oktober 1990 werd de voorloper van de EU, de EEG, automatisch groter door de Duitse eenwording. Maar hoewel de Centraal- en Oost-Europese landen werd verteld dat ze welkom waren in de Europese familie, moesten ze nog bijna vijftien jaar wachten. De big bang was in 2004, toen de voormalige Oostbloklanden Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië mochten toetreden, samen met Malta en Cyprus. Bulgarije en Roemenië moesten geduld hebben tot 2007, Kroatië tot 2013.

Ze moesten voldoen aan de zogeheten Criteria van Kopenhagen, die in 1993 waren vastgesteld: (1) een land respecteert de democratische principes, de rechtsstaat, mensenrechten en de rechten van minderheden, (2) heeft een functionerende markteconomie die bestand is tegen de concurrentie van de interne markt en (3) is bereid de rechten en plichten van de EU over te nemen, zoals vastgelegd in de verdragen en wetten (het acquis communautaire). Zodra een land gestart is met de hervormingen, kunnen de onderhandelingen beginnen over 35 hoofdstukken. Pas als die rond zijn, kan een land toetreden, op voordracht van de Europese Commissie en na goedkeuring door alle lidstaten. Het voordeel van dit traject is dat de EU de kandidaten zo maximaal kan dwingen tot hervormen, met het lidmaatschap als beloning. Zweden, Finland en Oostenrijk kwalificeerden al snel en werden lid in 1995; hun neutrale status ten tijde van de Koude Oorlog had dit nog in de weg gestaan.

Westelijke Balkan en Turkije

Twintig jaar geleden verklaarden de EU-leiders plechtig: ‘De toekomst van de Westelijke Balkan ligt in de EU.’ Dit stond in de verklaring van Thessaloniki, die besloot met de belofte regelmatig een topoverleg over deze toetreding te organiseren. De eerste van deze overleggen volgde echter pas in 2017. De EU was uitbreidingsmoe. Waren Roemenië en Bulgarije niet te snel lid geworden? De EU had het al druk genoeg met zichzelf. Denk aan de Franse en Nederlandse afwijzing van de EU-grondwet, de eurocrisis, de migratiecrisis van 2015 en Brexit.

De oorzaak lag ook in de Balkan zelf, met tal van conflicten. Toen de minister van Buitenlandse Zaken van Bosnië-Herzegovina tijdens de top in Tessaloniki stelde dat ‘de Balkan een regio is waar samenwerking normaal is’, fronste men dan ook de wenkbrauwen. Op dorpsniveau klopte dat eeuwenlang, totdat in de vorige eeuw nationalistische heethoofden regelmatig de lont in het kruitvat staken. Toen Joegoslavië in de jaren 90 uiteenviel, mondde dat uit in een bloedige oorlog, die pas na interventie van de Verenigde Staten tot een einde kwam. Slovenië en Kroatië zijn de enige deelrepublieken van voormalig Joegoslavië die EU-lid zijn geworden. De rest zit al lang in de wachtkamer. En is daarmee gevoelig voor inmenging van China en Rusland. Daarom kwam de Commissie Juncker in 2017 met een Westelijke Balkanstrategie, waarbij zelfs gesuggereerd werd dat lidmaatschap in 2025 mogelijk was.

Maar om dat te bereiken, zal er veel onderling oud zeer weggenomen moeten worden. De Westelijke Balkanlanden doen al dertig jaar flink hun best zich als natiestaat te profileren, waarbij het helpt om het bestaansrecht van de buren in twijfel te trekken. Een beknopt overzicht: Kosovo wordt nog steeds niet erkend door Servië (en evenmin door Griekenland, Spanje, Slowakije en Cyprus). Veel conflicten doen zich voor in het noordwesten, waar de Servische minderheid van Kosovo leeft. Deze groep, gesteund door Servië, wil het Kosovaarse gezag niet erkennen. Bosnië-Herzegovina is feitelijk een failed state, een afgedwongen samenwerking tussen Bosniakken, Serviërs en Kroaten. Noord-Macedonië heeft zijn naam te danken aan een akkoord met Griekenland, maar Bulgarije weigert de Macedonische nationale identiteit te erkennen. Montenegro heeft zich losgemaakt uit de leiband van Servië (tussen 2003-2006 vormden ze nog een confederatie) en zit het dichtst tegen EU-lidmaatschap aan. Servië flirt openlijk met Rusland, maar heeft wel hervormingen doorgevoerd en werkte mee aan de uitlevering van oorlogsmisdadigers aan het Joegoslaviëtribunaal in Den Haag. Albanië (geen onderdeel van Joegoslavië) was ooit de meest gesloten staat achter het IJzeren Gordijn. Het land heeft zich spectaculair ontwikkeld. Vanwege het duistere verleden kampt het echter met veel negatieve beeldvorming. Natuurlijk, er zijn in de Westelijke Balkan veel problemen (werkloosheid, corruptie), maar deze landen zijn qua handel al nauw verweven met de EU. Het is een kwestie van perspectief: het glas is halfvol, of halfleeg (figuur 1 en 2).

Turkije is al kandidaat-lid sinds 1999 en via een douane-unie verbonden met de EU. Het is een belangrijke draaischijf in de relatie met het Midden-Oosten. Sinds het land onder Erdoğan een autoritaire, nationalistische koers is gaan varen, raakte toetreding tot de EU verder uit beeld. Veel bezwaren tegen het Turkse lidmaatschap worden niet uitgesproken. Zo zou het land na toetreding qua oppervlakte en inwoneraantal het grootste van de EU worden, met een grote islamitische bevolking. Dat kan toch geen verrassing zijn, want in 1999, toen Turkije kandidaat-lid werd, was dat ook al zo.

Stroomversnelling

Het kan verkeren. Voorjaar 2022 werden Moldavië en Oekraïne drie maanden na indiening van het ingevulde aanvraagformulier toegelaten als kandidaat-lidstaat. Eenzelfde kort traject gold voor Georgië, dat nu in de wacht staat als ‘potentiële kandidaat-lidstaat’. Bosnië-Herzegovina had deze status al en kreeg een upgrade. De oorlog heeft een einde gemaakt aan de ‘geopolitieke vakantie’ van de EU, zo wordt vaak gezegd. De daadkrachtige voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, nam het voortouw. Weinig regeringsleiders durfden daar tegenin te gaan. Op 3 juli sprak zij zich opnieuw duidelijk uit: een EU zonder Oekraïne, Moldavië en de Westelijke Balkanlanden is ondenkbaar. De potentiële kandidaat-lidstaten Kosovo en Georgië houdt Brussel nog buiten de uitbreiding, net als Turkije (figuur 2). Over de noodzakelijke EU-hervormingen wordt in oktober een aparte top georganiseerd. Volgens de Spaanse premier Sánchez ontkomen de EU-lidstaten er niet aan om meer macht aan Brussel over te dragen. Of de andere regeringsleiders hem daarin zullen volgen is zeer de vraag, zeker als ze geconfronteerd worden met de consequenties van de hervormingen.

De mogelijke nieuwe uitbreiding is te vergelijken met de oostwaartse uitbreidingen van 2004 en 2007 (figuur 3). Het inwoneraantal en de oppervlakte van de EU nemen flink toe, maar omdat het gaat om relatief arme landen, stijgt het totale bruto binnenlands product (bbp) van de unie minimaal. Met als statistisch effect dat het gemiddeld bbp per hoofd daalt. Dat zal niemand merken aan het salaris, maar het heeft wel gevolgen voor de verdeling van regionale fondsen, die een derde van de hele EU-begroting beslaan.

Regionaal beleid

Door de toetreding van Moldavië, Oekraïne en de Westelijke Balkanlanden zullen veel regio’s in Zuid-, Midden- en Oost-Europa regionale subsidies verliezen. Een mooie aanleiding om het regionaal beleid fundamenteel aan te pakken en terug te keren naar de kern, zoals geformuleerd in het Verdrag van Rome (1957): ‘het versterken van economische, sociale en territoriale cohesie’. Lange tijd ging het om steun voor perifere regio’s die achterbleven in hun economische ontwikkeling. Maar dat is behoorlijk verwaterd. Sinds 2007 komen alle regio’s in aanmerking voor steun, waarbij de subsidies die de rijke gebieden ontvangen, bedoeld zijn om de concurrentiekracht van de Unie te versterken. Daardoor kon het Damrak in Amsterdam gerenoveerd worden met Europees geld.

Het meeste geld gaat weliswaar nog steeds naar arme regio’s, maar dat gebeurt op basis van omstreden indicatoren. Het regionale bbp per hoofd is heilig, gemeten op NUTS 2-niveau (een regio met tussen de 800 duizend en 3 miljoen inwoners). Dat leidt tot een schijnwereld: interne verschillen blijven uit beeld en het bbp is een slechte indicator voor welzijn. Het zou beter zijn een Brede Welvaartsindicator te hanteren, en te kijken naar een lager schaalniveau. Bovendien wordt er nauwelijks gekeken naar de effectiviteit van de subsidies. De lidstaten vechten elke zeven jaar om een zo groot mogelijk aandeel uit de ruif, maar bekommeren zich niet om de uitvoering. Dit heeft de Europese Rekenkamer herhaaldelijk vastgesteld in snoeiharde rapporten, bijvoorbeeld over hogesnelheidslijnen, snelwegen en regionale vliegvelden. Omdat de lidstaten stelselmatig weigeren het totale EU-budget te vergroten, maar wel steeds meer beleid willen, is de Europese Commissie gedwongen het geld daarvoor elders weg te halen. Voornaamste slachtoffer is het budget voor regionaal beleid, dat daarom tegenwoordig ‘het belangrijkste investeringsfonds van de EU’ heet te zijn. Veel klimaatbeleid wordt betaald uit de regionale pot. Nuttige doelen, maar dit gaat ten koste van het terugdringen van regionale verschillen, die door de werking van de interne markt en de globalisering nog zijn toegenomen.

De ambtenaren van het directoraat-generaal Regionaal beleid in Brussel doen hun best. In het achtste cohesierapport staat dat veel regio’s in een ‘ontwikkelingsval’ zijn beland. Zij slagen er niet in zich te ontwikkelen en zagen het bbp per hoofd tussen 2001 en 2019 zelfs dalen. Het gaat vooral om de zogeheten transitieregio’s, met een bbp per hoofd tussen 75 en 100% van het EU-gemiddelde. Slechts 1 van de 53 regio’s in deze groep wist in deze periode iets boven de 100% uit te komen. Achttien regio’s, vooral in Zuid-Europa, zakten onder de 75%. Dat is een serieus probleem en meer dan genoeg aanleiding om het regionaal beleid terug te brengen naar waarvoor het bedoeld is. Wij hebben berekend wat het statistisch effect van de nieuwste EU-uitbreiding op het regionale beleid zou zijn (figuur 4). Flink wat van de huidige EU-regio’s worden relatief rijker en zouden geen geld meer krijgen. Dat was ook zo met de oostelijke uitbreiding twintig jaar geleden. Voor deze groep werd toen een overgangsperiode ingelast.

Er komen veel arme regio’s bij in de Unie. Sommige zullen rijker worden door de nationale welvaartsstijging die het EU-lidmaatschap met zich meebrengt. Maar een flink deel van de nieuwkomers zal buiten de boot vallen. Investeerders hebben er geen trek in. Het worden reservoirs van arbeidsmigratie naar de rijke delen van de Unie. Is dat de Unie die we willen? Het zou getuigen van ware solidariteit als de rijke landen meer bijdragen aan regionale ontwikkeling in het oosten, want de markt kan dat niet alleen. En als we dan toch aan het hervormen zijn: verdeel het geld op Europees niveau, waarbij de focus écht ligt op regionale problemen en ontwikkelingsmogelijkheden. Dan worden er tenminste geen regionale vliegvelden aan weerszijden van een grens aangelegd, die vervolgens onrendabel blijken te zijn. Nu is het nog te vaak: er is geld, we zoeken er een project bij. Zie wederom de rapporten van de Europese Rekenkamer voor de bewijsvoering.

Landbouw en rurale ontwikkeling

Een andere slokop is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, ook goed voor een derde van de totale EU-begroting. Daarvan gaat per jaar 15 miljard euro naar rurale ontwikkeling, terwijl het logischer is dit onder te brengen bij het regionaal beleid, zoals vroeger het geval was. Het meeste geld, 38 miljard euro, is bedoeld om de inkomens van boeren op te krikken. Vroeger werd het geld verdeeld op basis van productie, wat leidde tot de beruchte boterbergen en wijnmeren. Tegenwoordig worden inkomens ondersteund via directe betalingen op basis van oppervlakte en een bepaald bedrag per hectare. Dit beleid heeft grootschaligheid gestimuleerd, ten nadele van het milieu. Momenteel komt 80% van het geld terecht bij 20% van de boeren. Vergroening van het beleid is een grote wens van de Europese Commissie, maar stuit al jaren op verzet van veel lidstaten. Stapje voor stapje wordt een deel van de subsidies gekoppeld aan doelen van algemeen belang, zoals landschapsbeheer en milieuvriendelijk(er) en klimaatbewust produceren. Nu is zo’n 30% gekoppeld. Zonder aanpassingen zal na toetreding tot de EU veel geld naar Oekraïne gaan, zo’n 8 miljard euro per jaar directe inkomenssteun. De Westelijke Balkanlanden zouden samen 2 miljard krijgen, Turkije 9 miljard.

We zoomen in op Oekraïne, het land dat bekend staat om zijn vruchtbare zwarte aarde (chernozem) en al lang fungeert als de graanschuur van Europa. Na de onafhankelijkheid in 1991 werden de collectieve bedrijven uit de Sovjettijd opgesplitst, maar de grond bleef in handen van de staat, gemeenten en staatsbedrijven. De boeren konden grond pachten. Een paar jaar geleden was 75% van de bedrijven tussen de 4 en 10 hectare groot. Op 1 juli 2021 werd een landhervormingswet van kracht en mochten Oekraïense burgers grond kopen, tot een maximum van 100 hectare per persoon. Op 1 januari 2024 gaat het maximum omhoog naar 10.000 hectare en mogen ook Oekraïense ondernemingen zich op de grondmarkt begeven (buitenlandse bedrijven zijn voorlopig uitgesloten). Dat kan bijvoorbeeld het concern Kernel zijn, dat in 2021 via pachtcontracten 500.000 hectare landbouwgrond gebruikte voor de teelt van graan en zonnebloemen.

Momenteel hebben tien bedrijven 71% van de Oekraïense landbouwmarkt in handen. De derde in omvang (oppervlak), MHP, is de grootste producent van kippen in Zuidoost-Europa. In de regio Vinnytsja staan tien megastallen, met elk anderhalf miljoen kippen. Er wordt 360.000 hectare gepacht voor de teelt van kippenvoer en zonnebloemen. Het bedrijf heeft eigen slachterijen, vrachtwagens en een flinke supermarktketen. De eigenaar, Yuri Kosyuk, is een van de rijkste mannen van Oekraïne. Hij wil in de toekomst de kippenmarkt van de EU domineren. Volgens diverse rapportages is de milieuschade die MHP aanricht groot. Interessant is het lijstje van investeerders: de Wereldbank, de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, de Europese Investeringsbank en de Rabobank. Willen we dat de Europese landbouwsubsidies in de toekomst naar dit soort bedrijven gaan? Het zou veel beter zijn een andere weg in te slaan: alle landbouwsubsidies in de EU schrappen (veel andere economische sectoren moeten het ook zonder hulp doen), of de subsidies volledig koppelen aan vergroening.

De meerjarenbegroting en andere kwesties

Als een uitbreiding met arme landen geld kost, kan de EU er natuurlijk ook voor kiezen de meerjarenbegroting te verhogen. De Europese Commissie wil al jaren een verdubbeling van het budget, tot 2% van het totale bbp. Ook kan de Unie geld lenen op de kapitaalmarkt, waarmee nu een groot deel van het Coronaherstelfonds wordt betaald. Maar daarvoor zal weinig draagvlak zijn, zeker als je bedenkt dat een aantal lidstaten van netto-ontvanger naar netto-donor zal gaan. En dat is niet het enige. De EU moet af van het systeem dat elke lidstaat een commissaris in de Commissie mag voordragen. Om te voorkomen dat het Europees Parlement nog groter wordt (nu 705 leden), zullen landen zetels moeten inleveren. In West-Europa zullen we eraan moeten wennen dat het geopolitieke zwaartepunt Oostwaarts verschuift. Praag in plaats van Brussel als EU-hoofdstad? Het vetorecht zal beperkt moeten blijven tot verdragswijzigingen en toelating van nieuwe leden. Dat betekent dat voor het gemeenschappelijke buitenland- en veiligheidsbeleid een gekwalificeerde meerderheid volstaat. En wat gaan we doen met landen die uit de pas lopen, zoals nu Polen en Hongarije? Korten op subsidies helpt wel een beetje, maar moeten we misschien ook nadenken over een strategie om lidstaten de deur te wijzen?

Hoe verder

Een sterker geopolitiek Europa is gewenst, maar dat kan niet zonder pijn. Uitbreiding biedt ook kansen, denk aan het aanbod van president Zelensky om zijn land vol te zetten met windmolens en zonnepanelen – na de oorlog. Een lang toetredingstraject is politiek ongeloofwaardig. Te vrezen valt dat lidstaten terugschrikken voor de consequenties. Jammer, want dit is de kans om de EU flink op te schudden. Wat is het alternatief? We kunnen verder gaan met de Europese Politieke Gemeenschap van alle democratische Europese landen, het speeltje dat Macron in 2022 is gestart. Het is nu nog een praatclub, maar kan een brug zijn naar een Europa van twee snelheden, het alternatief dat al lang in Brusselse lades ligt te verstoffen. De uitwerking is niet eenvoudig. Veel specialisten roepen dat de kandidaat-leden gedeeltelijke toegang tot de interne markt kunnen krijgen. Maar hoe dan? Het VK kreeg te horen dat de vier vrijheden van de interne markt (vrije mobiliteit van goederen, diensten, arbeid en kapitaal) niet onderhandelbaar waren. Dit dogma opgeven maakt het mogelijk ook de relatie met het VK weer te verstevigen. De Europese Top (van regeringsleiders van de EU-lidstaten) in oktober zal veel media-aandacht krijgen. Het is dan goed de voor- en nadelen op tafel te hebben. Het wordt weer een gevecht tussen rationaliteit, emoties en nationale belangen. Maar zo gaat het altijd in de EU.

BRONNEN

• European Commission (2022). Cohesion in Europe towards 2050. Eight report on economic, social and territorial cohesion.
• De Gruyter, C. (2023). De EU moet zich als vredesproject nu voor het eerst bewijzen. NRC, 1 juli.
• Lorenzen, H. & Wetzels, H. (2023). Ukraine Joining the EU – An Elephant in the Room. arc2020.eu
• Orcígr, V. (2022). Ten Sins of Ukrainian Oligarch, the problems are too many. arnika.org