Voedselzekerheid in Afrika: effecten van het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

Er is veel te doen over het nieuwe EU-landbouwbeleid en de eisen aan boeren. Het gaat dan vooral om de duurzame ambities. Veel minder aandacht gaat uit naar het feit dat exportsteun en importquota de Europese boeren sterk bevoordelen en de wereldmarkt verstoren. Vooral Afrika is de dupe.

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) verschafte boeren in de EU in 2019 58,82 miljard euro steun. Voor de komende vijf jaar is het vastgesteld op jaarlijks 55,2 miljard. Een kostenpost die ruim een derde van het totale EU-budget opslurpt (2020) ontstaat niet van vandaag op morgen. Het landbouwbeleid werd in 1962 ontwikkeld als reactie op voedseltekorten tijdens en na de Tweede Wereldoorlog. Met een meervoudig steunpakket voor de Europese boeren werd de voedselproductie gestimuleerd en de prijs van voedingsmiddelen stabiel gehouden.

Nog steeds is het EU-landbouwbeleid geënt op verhoging van de voedselproductie. Maar de bevolkingsgroei in Europa stagneert en de aandacht verschuift geleidelijk van binnenlandse afzet naar voedselexport en versterking van de concurrentiepositie van de EU op de wereldmarkt. Dit wordt nog verscherpt doordat opkomende economieën die positie bedreigen. Zo voorspelt de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) dat in 2022 Brazilië, China en Oost-Europa de grootste exporteurs zullen zijn van belangrijke voedingsmiddelen zoals rijst, granen, oliën en veevoer. Veel minder aandacht is er voor de impact van de EU-maatregelen op de rest van de wereld en Afrika in het bijzonder.

EU-steun

Volgens de EU Aid Explorer heeft de EU van 2018 tot en met 2020 een bedrag van 8,1 miljard euro besteed aan ontwikkelingshulp voor voedselleveranties in noodsituaties en de ontwikkeling van nationale landbouwsectoren. Het Afrikaanse continent ontving meer dan de helft (4,19 miljard) van deze steun. Het rapport EU Achievements in Food and Nutrition Security and Sustainable Agriculture (2014-2018) beschrijft hoe er banen zijn gecreëerd voor een jonge generatie boeren, hoe met technische ondersteuning en training succesvolle agrarische coöperatieve ondernemingen zijn opgezet en hoe deze een betere toegang hebben verworven tot internationale afzetmarkten.

Aan de andere kant worden de Afrikaanse boeren weer op achterstand gezet door de steun die de EU via allerlei mechanismen (figuur 1) aan de eigen agrarische sector verleent. Terwijl de productiekosten binnen de EU veel hoger liggen, worden de verkoopprijzen dankzij de EU-steun kunstmatig laag gehouden. Dit verbetert de concurrentiepositie van EU-boeren ten opzichte van hun concurrenten in Afrika. Daarnaast wordt de agrarische sector in de EU via exportsubsidies en gekoppelde steun (per hoeveelheid van een specifiek product, bijvoorbeeld kilo’s graan, liters melk) geprikkeld om over te stappen op specifieke (export)producten. Dit leidt tot enorme overschotten van bepaalde producten, die vervolgens tegen kostprijs op Afrikaanse markten worden gedumpt. In een geliberaliseerde markt zouden de boeren in Afrika veel beter in staat zijn om met de Europese boeren te concurreren en de verwerkingsindustrie te ontwikkelen. Echter, de maatregelen maken het steeds minder aantrekkelijk voor Afrikaanse boeren om concurrerende producten te verbouwen.

Een rapport van het Transnational Institute (ngo) beschrijft hoe voedseldumping en de kunstmatig laag gehouden prijzen hebben geleid tot ingrijpende veranderingen in lokale productie- en consumptiepatronen. In Kenia werden bijvoorbeeld van oudsher tal van graansoorten geteeld zoals sorghum, weegbree, cassave en gerst – grotendeels voor binnenlandse consumptie. Maar nu eten Kenianen voornamelijk (geïmporteerde) tarwe. Voor de huidige en nieuwe generaties boeren zijn er nauwelijks perspectieven, dus zij zoeken elders werk. Basisvoedingsmiddelen worden zo steeds minder lokaal geproduceerd. Sinds de jaren 1980 is het overgrote deel van de landen in Afrika veranderd van netto-exporteurs naar netto-importeurs van basisvoedingsmiddelen. Door de toegenomen afhankelijkheid zijn zij voor hun voedsel overgeleverd aan de grillen van de wereldmarkt.

Ook aan de EU-importzijde is geen sprake van een level playing field. Via importtarieven en quota beschermt de EU de eigen producenten tegen concurrentie uit niet-EU-landen. Het European Centre for International Political Economy rapporteerde in 2011 dat alle EU-importtarieven die de 100% overstijgen, goederen uit de agrarische sector betreffen. De tarieven en quota zijn vooral hoog voor voedingsmiddelen die Europa zelf ook produceert. Zo meldt Simons in zijn boek Changing the Food Game dat voor de import van rundvlees EU-tarieven tot wel 150% gelden, terwijl tropisch fruit en groente, vis, thee, koffie en specerijen tegen lage tot geen tarieven ingevoerd mogen worden. Ook Canada en Amerika heffen importbelasting, maar die van Europa en Japan zijn legendarisch hoog. Dus ook via tarifering stuurt de EU, als grootste voedselimporteur en -exporteur, de agrarische sector in Afrika.

Daarnaast beschikken vooral welgestelde Afrikaanse boeren met voldoende areaal en financiële speelruimte over de juiste certificeringen om toegang te krijgen tot de Europese markt. Voor coöperaties met een groot aantal kleinschalige boeren is het veel lastiger te voldoen aan de strenge normen en constante kwaliteit te leveren.

Hervormingen

Naar aanleiding van de kritiek op het geldverslindende EU-landbouwbeleid zijn de uitgaven sinds de jaren 1990 flink teruggedrongen, althans relatief. Figuur 1 laat zien dat de steun van 1990 tot 2020 in absolute bedragen is toegenomen, maar relatief is afgenomen. Waar deze in 1993 66% van het EU-budget besloeg, is dat in 2020 ‘slechts’ 34,5%.

Daarnaast wordt gaandeweg overgestapt van steun gekoppeld aan specifieke producten naar ontkoppelde steun, veelal directe betalingen aan boeren. Verder worden de quota langzaam maar zeker vervangen door directe handelsovereenkomsten tussen landen. Tot slot zijn het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de nieuwe Green Deal van de EU naast elkaar gelegd om conflicterende belangen bloot te leggen.

De Green Deal is een ambitieus plan van de Europese Commissie om de EU klimaatneutraal te maken voor 2050 (zie Geografie februari). De agrarische sector is verantwoordelijk voor een derde van de CO2-uitstoot (2020). In de plannen van de Green Deal ligt grote nadruk op het creëren van een circulaire economie in Europa, met een gesloten kringloop. In 2030 moet 32% van de gebruikte brandstof in de EU uit hernieuwbare bronnen komen, waarvan 14% binnen de transportsector. Daarnaast moet 55% op CO2-uitstoot worden bespaard door gebruik van biobrandstoffen. In het verleden is veel kritiek geuit op deze brandstoffen. Bio-ethanol en biodiesel worden namelijk gewonnen uit gewassen zoals mais en graan, die ook als voedsel kunnen dienen. Dit leidde tot enorme prijsfluctuaties (figuur 2) van belangrijke basisvoedingsmiddelen en raakte import-afhankelijke landen in Afrika onevenredig hard. Inmiddels zijn er alternatieven gevonden in de vorm van tweede, derde en vierde generatie biobrandstoffen, die worden gemaakt van producten ongeschikt voor consumptie (van afvalstoffen en houtsnippers tot algen en micro-organismen) en bovendien minder landbouwgrond opeisen.

Hamsterreflex

Ondanks de hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU vroegen velen zich in 2020 af of corona en de dreigende economische crisis het protectionisme van de EU weer zouden aanwakkeren. Voor veel Afrikaanse landen school in een gezondheidscrisis tot nu toe ook een voedselcrisis. Volgens het International Food Policy Research Institute (2020) kon tijdens de ebola-uitbraak in 2014 40% van de agrarische grond in Afrika niet bewerkt worden. Wegversperringen verminderden de mobiliteit van seizoenwerkers en boeren. Zij hadden bovendien niet langer toegang tot zaden, meststoffen en pesticiden. Fruit en groenten bereikten de markten niet (op tijd) en internationale markten weigerden de producten te importeren uit angst voor infecties.

De grootste dreiging voor importafhankelijke landen zit echter in de aanhoudende misvatting dat ook in Europa voedseltekorten dreigen en dat ‘eigen volk’ voorgaat. Deze gedachte heerste aanvankelijk aan het begin van de crisis in 2020 en leidde er bijvoorbeeld toe dat Kazachstan en Vietnam de grenzen sloten voor de export van onder andere rijst en tarwe.

Volgens cijfers van het OESO is daar geen reden toe. De productie van rijst is sinds 2019 gelijk gebleven en die van tarwe is in 2020 zelfs met 5% toegenomen. Aangezien de EU, Oekraïne, de VS en Canada samen goed zijn voor 75% van de mondiale tarweproductie, heeft een ‘hamsterreflex’ enorme invloed op landen die afhankelijk zijn van geïmporteerde tarwe.

En nu?

De EU is met de Green Deal en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid een stap op weg om meer over de uniegrenzen heen te kijken. Maar Afrika heeft nog altijd geen toegang tot de belangrijkste basisbehoeften, waaronder voedselzekerheid. VN-rapporteur De Schutter merkt terecht op dat het EU-landbouwbeleid zich niet moet richten op de wereld voeden, maar de wereld ondersteunen zichzelf te voeden. Dit vergt meer dan alleen het rechttrekken van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid met de klimaatdoelstellingen. Als grootmacht dient de EU ook te erkennen dat de maatregelen die de Europese boeren ondersteunen, de barricades voor Afrika overeind houden. Dit verdient minstens zo veel aandacht.

Bronnen

• Aron, N.S.M. et al. (2020). Sustainability of the four generations of biofuels – A review. Groningen: University of Groningen and Hanze University of Applied Sciences, Institute for Life Science and Technology.

• De Santi, G. et al. (2008). Biofuels in the European Context: Facts and Uncertainties. Europese Commissie, Joint Research Centre.
• Directorate General International Cooperation and Development – EuropeAid (2019). EU Achievements in Food and Nutrition Security and Sustainable Agriculture (2014-2018).
• De Schutter. O. (2011). The Common Agricultural Policy towards 2020: The role of the European Union in supporting the realization of the right to food. Mandate of the Special Rapporteur on the right to food. United Nations.  
• Europese Commissie (2020). Common Agricultural Policy: Key graphs & figures.
• European Unie (2020). EU Aid Explorer. https://euaidexplorer.ec.europa.eu/
• European Unie (2017). Agricultural and food trade.  
• International Food Policy Research Institute(2020). IFPDRI Blog: Issue Post. Preventing global food security crisis under COVID-19 emergency.
• OECD-FAO (2020). Agricultural Outlook 2020-2029.
• OECD (2013). OECD-FAO Agricultural Outlook 2013-2022. 
• Transnational Institute (2011). Globalizing hunger. Food Security and the EU’s Common Agricultural Policy (CAP).
• Simons, L. (2015). Changing the food game. United Kingdom, UK: Greenleaf Publishing Limited.