'Waddengebied vraagt om onorthodoxe oplossingen'

Interview met rasbestuurder en geograaf Bas Eenhoorn

Het beheer van het Waddengebied is bestuurlijk ingewikkeld en zeer versnipperd. Het Regiecollege Waddengebied moest daar verandering in brengen. Bas Eenhoorn was daarvan zes jaar lang voorzitter. Rutte III besloot echter het regiecollege op te heffen en te vervangen door iets nieuws. Hoe kijkt Bas Eenhoorn aan tegen de ontwikkelingen in het Waddengebied? 

Begin en einde van de loopbaan van Bas Eenhoorn zijn verbonden met het Waddengebied. Na zijn studie sociale geografie in Groningen werd hij in 1976 al op 29-jarige leeftijd burgemeester van Schiermonnikoog. Van 2012 tot 2018 was hij voorzitter van het Regiecollege Waddengebied. Daar tussenin vervulde hij vijf andere burgemeesterschappen, werkte hij als consultant bij grote adviesbureaus als CapGemini, was hij Nationaal Commissaris Digitale Overheid en voorzitter van onder andere de VVD en het KNAG. Het einde van zijn carrière is overigens relatief. Op de dag dat Bas Eenhoorn een boek over het Waddengebied presenteert dat onder zijn regie gemaakt is, aanvaardt hij (inmiddels 73) een waarnemend burgemeesterschap in Vlaardingen. 

Rode draad 

Het openbaar bestuur is zijn lust en zijn leven. ‘Hoe het zit met macht, gezag, invloed en effectiviteit van bestuur heeft me altijd geboeid. De eeuwigdurende strijd om de ruimte en het vinden van balansen zijn een rode draad in mijn leven’, aldus Eenhoorn. Als geograaf en bestuurder kon hij zijn hart ophalen aan het Waddengebied. Allereerst is het een gebied waar veel belangen botsen en ruimte opeisen. De belangen van ‘ergens-mensen’ (somewhere-people) versus die van ‘overal-mensen’ (anywherepeople), ofwel van eilanders en autochtonen, die daar de kost moeten verdienen, versus die van toeristen en natuurbeschermers, die veelal van elders komen. Plus de uiteenlopende belangen van visserij, landbouw, toerisme, defensie, gaswinning, scheepvaart, havens, industrie, erfgoed, natuur en duurzame energieproductie. 

Vervolgens zijn de bestuurlijke structuren in het Waddengebied uitermate ingewikkeld. Op landelijk niveau bemoeien drie ministeries zich ermee: die van Infrastructuur en Waterstaat, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en van Defensie. Daarnaast zijn er drie provincies, vijf eilandgemeenten, negen Waddenzeekustgemeenten en vier waterschappen. En dan is er nog het supranationale niveau. Het Waddengebied strekt zich uit over Nederland, Duitsland en Denemarken, valt als Natura- 2000-gebied onder een EU-regime en moet voldoen aan de eisen van de Unesco Werelderfgoedlijst. 

Ten slotte is het beheer erg versnipperd. Naast publieke organisaties als Rijkswaterstaat zijn er semipublieke als Staatsbosbeheer en particuliere als Natuurmonumenten, het Groninger Landschap en het Fryske Gea. Probeer daarvoor maar eens een samenhangend beleid en beheer te ontwikkelen. 

Regiecollege Waddengebied 

In 2009 werd het Regiecollege Waddengebied (RCW) opgericht om daar verbetering in te brengen. In dit college zijn rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, bedrijfsleven, natuurorganisaties en de wetenschap vertegenwoordigd. Het RCW is een strategisch overleg- en afstemmingsorgaan en kijkt met een integrale blik naar het Waddengebied. De leden delen informatie, buigen zich over actuele ontwikkelingen en zoeken naar praktische oplossingen. Het RCW maakt zelf geen beleid, voert geen beleid uit en verdeelt ook geen middelen. Het nieuwe kabinet-Rutte III besloot het RCW op te heffen en te vervangen door een nieuw orgaan, het Bestuurlijk Overleg Waddengebied (BOW), onder voorzitterschap van de twee meest betrokken ministers: die van Infrastructuur en Waterstaat, en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 

Was u verrast door het kabinetsbesluit het Regiecollege op te heffen? 

‘Ik wist dat D66 in de onderhandelingen over het regeerakkoord had ingebracht dat er een nieuwe beheerautoriteit voor het Waddengebied moest komen, omdat het beheer te versnipperd was. De Algemene Rekenkamer had dat in 2013 in een kritisch rapport vastgesteld. Maar ik had niet verwacht dat dit uiteindelijk in het regeerakkoord zou komen. In die zin was het dus een verrassing. In de lange onderhandelingen leveren partijen allerlei ideeën en teksten aan voor een regeerakkoord. Sommige blijven staan, andere verdwijnen of worden gewijzigd. Dit idee is min of meer toevallig blijven staan, heb ik later van Mark Rutte begrepen. Tja, en als iets in het regeerakkoord staat, moet het worden uitgevoerd.’ 

U was er niet blij mee? 

‘Ik vond het niet zo’n logische stap. Om meerdere redenen. De politieke beslissing dat er één beheerder moet komen is de verkeerde volgorde. Een logische volgorde vind ik de trits visie, beleid, bestuur/beheer. Er moet eerst een nieuwe omgevingsvisie komen, want de Structuurvisie Waddengebied loopt af. Met de meeste natuurwaarden gaat het overigens slecht en de doelstellingen van de structuurvisie – duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en behoud van het open landschap – worden niet gehaald. Er moet dus eerst een nieuwe Omgevingsvisie Waddengebied komen. Op basis daarvan moet er nieuw beleid worden vastgesteld en dan volgt het beheer. In die volgorde. 

'Een tweede reden waarom ik het Bestuurlijk Overleg geen logische stap vind, ligt bij het Regiecollege Waddengebied. Er bestaat al lang bestuurlijk overleg. Eerst ging het over afstemmen en coördineren van beleid, onder het Regiecollege ging dat verder en werd het regisseren. Na een kritisch rapport van de Rekenkamer over het versnipperde beheer hebben de beheerders onder aanvoering van het Regiecollege een Samenwerkingsagenda opgesteld en zijn ze gaan samenwerken in het Opdrachtgeverscollectief Beheer Waddenzee onder het motto “Samen werken als waren we één beheerder”. 

'Uitgaand van de hoofddoelstellingen van de Structuurvisie zorgt het Regiecollege voor de afstemming van beleid en bepaalt het een programma op basis waarvan de gezamenlijke beheerders beheerplannen opstellen en uitvoeren. Dat gebeurt steeds meer gebiedsgericht, bijvoorbeeld per komgebied. Er wordt hard gewerkt aan minder versnippering. In dat licht kwam de opdracht in het regeerakkoord om te komen tot één beheerautoriteit als een verrassing.’ 

U bent zes jaar voorzitter van het Regiecollege geweest. Wat heeft het tot stand gebracht?

‘Het belangrijkste vind ik dat de scherpe tegenstellingen tussen de voorstanders van economische ontwikkeling en de natuurbeschermers zijn afgenomen. Er is een gezamenlijkheid voor in de plaats gekomen. We zijn het eens over de hoofddoelstelling: behoud en ontwikkeling van natuurwaarden en het open landschap. Menselijke en economische activiteiten mogen die doelstelling niet ondergraven. Maar dat betekent niet dat er helemaal geen strijd om de ruimte meer is. Die gaat door. De belangen voegen zich niet altijd gemakkelijk naar die doelstelling. De ruimte om afwegingen te maken is kleiner geworden, maar er zal altijd debat blijven. Een voorbeeld is de zoutwinning. Vanwege de bodemdaling op het Friese vasteland moest die verplaatst worden. De keuze viel op een gebied in de Waddenzee waar de zandplaten bij eb droogvallen en de vogels foerageren. Uit onderzoek bleek dat de verwachte bodemdaling daar gecompenseerd zou worden door slib- en zandsuppletie. Maar of de samenstelling van de bodemdieren in de nieuwe zandlaag voldoet aan de vraag van de vogels, blijft een punt van discussie. Toch vond men een vergunning verantwoord. 

'Een andere verdienste van het Regiecollege is dat de beheerders beter samenwerken. Mensen die eerder langs elkaar heen werkten, kennen elkaar nu en zijn op de hoogte van elkaars opdrachten en werkwijzen. Dat geldt niet alleen voor de werkvloer maar ook voor het management. Er zijn plooien glad gestreken tussen organisaties waartussen een zekere animositeit heerste zoals Rijkswaterstaat en Staatsbosbeheer. 

'En er zijn afspraken gemaakt en convenanten over heel concrete onderwerpen als de kokkelvisserij, delfstofwinning, de bouw van windmolens en het terugdringen van de lichtvervuiling, Dark Sky. Het Regiecollege kan niets afdwingen, maar wel standpunten formuleren waarvan organisaties niet gemakkelijk kunnen afwijken.’ 

U bent landelijk bekend geworden als voorzitter van de VVD en burgemeester van Alphen aan den Rijn vanwege de schietpartij in 2011. Waar komt uw betrokkenheid bij het Waddengebied en de natuur vandaan?

‘Ik ben opgegroeid in Vries, een Drents esdorp tussen Assen en Groningen. Mijn vader was daar dierenarts. Ik was een echte buitenjongen. Mijn favoriete stekje was een heideveld van een paar hectare waar adders zaten. Dat viel ten prooi aan de ruilverkaveling. Toen kreeg mijn vooruitgangsoptimisme een flinke knauw. Kon er bij de verhoging van de voedselproductie niet meer rekening gehouden worden met de natuur? Later studeerde ik in Groningen geografie, waarin de omgang van de mens met zijn omgeving centraal staat, gingen we als student regelmatig naar de Waddeneilanden en werd ik al jong burgemeester op Schiermonnikoog. 

'Als liberaal houd ik van het goede leven, vrijheid voor het individu en de vrije markt, maar wel met duidelijke kaders en strenge regels. Absoluut geen laissez-faire. Natuur is voor mij een voorwaarde voor een goed leven. We moeten ecologische grenzen respecteren, ons handelen mag de natuur niet uitputten. Helaas gaat het vaak anders.’ 

Hoe kijkt u aan tegen de toekomst van Waddengebied?

‘Voor het Waddengebied zou ik compromisloos willen vasthouden aan de doelstelling: behoud en ontwikkeling van de natuurwaarden en een open landschap. Het gaat slecht met veel natuurwaarden. Het wad holt achteruit door gebrek aan betrokken bestuur van het Rijk, en autonome ontwikkelingen, vertelde een burgemeester van een van de eilanden me. En de bedreigingen worden niet minder en de uitdagingen groter, vooral door klimaatverandering. De Waddenzee dreigt te verdrinken en het land te verzilten. We moeten creatieve, innovatieve oplossingen bedenken voor de zeespiegelstijging en de verzilting. Er zijn allerlei ideeën voor een nieuw verbond tussen Waddenzee en waddenkust. “Holwerd aan zee” in Friesland en “De Dubbele Dijk” in Groningen zijn daar voorbeelden van. Zo’n nieuw verbond biedt ruimte voor een dynamisch en waterkerend landschap. Daar kunnen we gebruik maken van het historisch gegroeide stelsel van waker-, slaper- en dromerdijken. Daartussen kunnen brakwatergebieden met beperkte getijdewerking ontwikkeld worden. Daar kunnen vogels foerageren en broeden, en kan klei gewonnen worden voor dijkversterkingen. Daar is ook plaats voor zilte landbouw met zoutminnende en zouttolerante gewassen als zeekraal en lamsoor. We kunnen voor zo’n dynamisch en waterkerend landschap lessen trekken uit Ruimte voor de Rivier-projecten. Daar gingen waterveiligheid en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit hand in hand.’ 

Kan het nieuwe Bestuurlijk Overleg Waddengebied dergelijke zaken voor elkaar krijgen? 

‘Ik misgun het Bestuurlijk Overleg zijn succes niet, maar heb mijn twijfels. Ik vind het geen stap vooruit ten opzichte van het Regiecollege. Er zitten alleen overheden in en er is een flinke afstand tussen bestuurders en stakeholders als de Vogelbescherming, It Fryske Gea en het bedrijfsleven. De wetenschap en de inwoners hebben ook geen plek. Het Bestuurlijk Overleg leek meer gewicht te krijgen dan het Regiecollege. De twee meest betrokken ministers zouden voorzitter zijn. In de praktijk is dat nu één minister geworden die het voorzitterschap weer gedelegeerd heeft naar de rijksheer, de Commissaris van de Koning in Friesland. Er is wel één beheerautoriteit maar zonder doorzettingsmacht en eigen middelen.’ 

Wat is uw alternatief? 

‘Volgens mij zijn we toe aan een onorthodoxe oplossing. Het Waddengebied is een uniek gebied, de Waddenzee is Unesco Werelderfgoed en dat schept verplichtingen. De nood is hoog, de bedreigingen van buiten en de autonome ontwikkelingen vragen om een ongewone aanpak. Er is een autoriteit nodig met doorzettingsmacht die aanwijzingen aan besturen en beheerders kan geven, en eigen middelen heeft. Die zou een basis in een speciale wet moeten hebben om de drang tot reorganisaties en koerswijzigingen binnen het openbaar bestuur en de politieke waan van de dag te weerstaan. Iemand zoals de Deltacommissaris of de eerdere Landdrost voor de IJsselmeerpolders. Deze ‘Waddendrost’ zou, voor zover nodig, bevoegdheden van andere bestuurslagen kunnen overnemen en zich moeten concentreren op zaken van strategisch belang die sturend zijn voor het operationeel beheer. Hij zou een wettelijk vastgelegd budget moeten krijgen en democratisch ingebed moeten worden. Een Waddenraad zou hem kunnen controleren en ter verantwoording roepen. Die zou voor de ene helft gekozen worden door de bevolking in het Waddengebied en voor de andere helft door alle stemgerechtigden in Nederland bij de Tweede Kamerverkiezingen. De ministeriële verantwoordelijkheid zou zich beperken tot de benoeming van de Waddendrost en tot internationale aangelegenheden.’ 

Is dat een realistisch voorstel? 

‘In mijn bestuurlijke leven heb ik ervaren dat belangenafwegingen vaak niet leiden tot de beste oplossing, maar tot compromissen waar niemand blij mee is. Dat is inherent aan ons democratisch proces en aan bestuurlijke en ambtelijke animositeit. Een democratisch ingebedde Waddendrost met een heldere taak, doorzettingsmacht en eigen middelen kan voorkomen dat noodzakelijke maatregelen achterwege blijven. Belangen die evident strijdig zijn met de hoofddoelstelling – behoud en ontwikkeling van de natuurwaarden en een open landschap – mogen geen kans krijgen. Ik verwacht niet dat een Waddendrost er snel zal komen, maar hoop dat we er over een jaar of tien een hebben.’