In de borough Southwark, in het hart van Londen, aan de zuidoever van de Theems, lag in de wijk Elephant & Castle tussen 1974 en 2011 het complex Heygate estate, met ruim 1200 sociale huurwoningen. De estate werd tussen 2011 en 2014 gesloopt om plaats te maken voor Elephant Park, een project met ongeveer 2000 appartementen, een park, luxe winkels en horeca. Een minimaal percentage, in totaal 82, van die appartementen is sociale huur. De rest bestaat uit luxe koopappartementen van driekwart tot ruim één miljoen Engelse pond. Het project is ontwikkeld door het Australische Landlease en alle koopappartementen zijn in eerste instantie verkocht aan buitenlandse investeerders.
Veel bewoners van Heygate estate hadden hun woning gekocht in de jaren 1980 onder de Right to Buy-regeling. In 2008 dwong Southwark Council (nota bene bestuurd door Labour) hen via een zogeheten Compulsory Purchase Order hun woning te verkopen. De verkoopprijs werd getaxeerd op gemiddeld 96.000 pond voor een woning met één slaapkamer en 107.000 pond voor een woning met twee slaapkamers. De bedragen waren zo laag dat de meeste verkopers geen kans zagen vervangende huisvesting in de eigen buurt te vinden. Zij moesten vertrekken naar de randen van Groot Londen – al snel 20 km van hun oude woonplek – of daarbuiten. De gedwongen breuk met hun sociale leven in Heygate veroorzaakte bij velen ernstige geestelijke en lichamelijke gezondheidsklachten; voor sommigen bleken die zelfs fataal.
Southwark Council kwalificeerde het document met daarin de deal met Landlease over de verkoop van de grond als uiterst vertrouwelijk. Maar door een fout belandde het toch op de eigen website. De fout werd snel ontdekt en het document meteen verwijderd, maar het was al te laat. Landlease bleek minder dan 10% van de marktwaarde voor de grond te hebben betaald.
Aan de Compulsory Purchase Order waren jaren van stigmatisering van Heygate estate voorafgegaan. Politici en pers, niet alleen ter rechterzijde, schilderden het complex af als een sink estate; een verwaarloosde en gevaarlijke plek waar misdaad welig tierde. De ‘oorzaak’ voor het probleem (er zouden verkeerde mensen wonen) rechtvaardigde de sloop en bouw van dure koopappartementen. Anna Minton heeft voor haar boek Big Capital enkele oud-bewoners opgezocht. Hun ervaringen met Heygate als een hechte gemeenschap staan in schril contrast met het gecreëerde imago.
Afbraak van het sociale woningbeleid in Londen
Londen kampt met een wooncrisis: een betaalbare woning van acceptabele kwaliteit is voor steeds meer Londenaren onbereikbaar. De slachtoffers zijn vooral mensen met lage inkomens en een kwetsbare maatschappelijke positie. Deze crisis is het resultaat van doelbewust beleid sinds 1980. De argumenten dat iedereen ervan zou profiteren, zijn mythes gebleken.
Tussen het einde van WO I en 1980 wordt in Britse steden een omvangrijke publieke sector opgebouwd van kwalitatief goede en betaalbare huurwoningen, council houses. Deze zijn aanvankelijk bestemd voor de snel groeiende arbeidersklasse, maar na WO II komen ook andere groepen met lage inkomens ervoor in aanmerking. Hoewel grotendeels gefinancierd door de nationale overheid, ligt de verantwoordelijkheid voor planning, bouw, onderhoud en beheer van deze huurwoningen bij lokale overheden – in Londen de borough councils. In 1980 woont bijna een derde van alle huishoudens in een councilwoning, met flinke uitschieters tot rond driekwart in Inner East, in boroughs als Southwark en Tower Hamlets, en iets ten noorden daarvan.
Thatcherisme
In de jaren 1970 raakt de naoorlogse verzorgingsstaat in een economische en sociale crisis. De Conservatieve Partij van Margareth Thatcher kiest de uiterst deplorabele staat van de economie als hoofdthema en wint de parlementsverkiezingen van 1979. Drie regeringen-Thatcher voeren tot 1990 rigoureuze hervormingen door, die het begin van het einde voor de verzorgingsstaat inluiden. Deze hervormingen worden met terugwerkende kracht aangeduid als neoliberaal, maar zijn vooral bekend als Thatcherisme. De Staat als belangrijke actor in de opbouw van een brede sociale infrastructuur (inclusief council housing) wordt door Thatcher teruggedrongen ten faveure van de private sector en de ‘vrije markt’. Daarnaast worden stedelijke woningmarkten steeds belangrijker voor beleggingen en investeringen van de mondiale wall of money, gecreëerd door de financiële globalisering. Na de financiële cisis van 2008-2009 nemen die investeringen in Londen nog toe en richten zich op de bouw van luxe wooncomplexen en gebiedsontwikkeling. De hervormingen van Thatcher blijken slechts de start van de transformatie van de Londense woningmarkt. Je kunt spreken van een bewust beleid van liberalisering, privatisering en financialisering.
Uitgangspunten woningbeleid
De belangrijkste doelstellingen van de regering-Thatcher zijn: ontmanteling van de publieke huursector; deregulering van de private huursector; stimulering van eigen woningbezit; conversie van woningen van sociaal goed naar verhandelbaar financieel product; en een vrijwel ongehinderde toegang van internationaal kapitaal tot de woningmarkt. Marktwerking en daarmee kortetermijnwinstbejag krijgen in steeds meer wijken grip op huisvesting. Dat pakt desastreus uit voor met name lage-inkomenshuishoudens en kwetsbare groepen als ouderen, hulpbehoevenden en verslaafden. De wijken waar councilwoningen én deze groepen zijn oververtegenwoordigd, staan steeds meer onder druk. De nationale overheid is leidend in deze transformatie met opeenvolgende Housing en Planning Acts, maar de Londense councils werken daar actief aan mee. Ook Labour blijkt de neoliberale beginselen in hoge mate te hebben geïnternaliseerd. Van Labour politici in councils wordt vaak gezegd dat zij het vuile werk op de lokale woningmarkt opknappen voor Conservatieve regeringen.
Beds in sheds
De huizenprijzen in Londen behoren tot de hoogste ter wereld. Dat is onder andere het gevolg van de onbelemmerde toegang van grote sommen internationaal kapitaal tot de geliberaliseerde Britse woningmarkt en de Londense in het bijzonder. Indien traceerbaar blijkt dat kapitaal opvallend vaak van Russische en Aziatische herkomst. Tegelijkertijd bevindt Londen zich in de voorhoede van Europese steden qua toenemende segregatie. Het is een van de rijkste steden van Europa, met buurten en wijken waar extreme armoede heerst. Een koopwoning in Londen is onbetaalbaar geworden voor huishoudens met een laag inkomen. Zij zijn volledig aangewezen op de huurmarkt. Maar ook huurwoningen van acceptabele kwaliteit liggen voor hen steeds meer buiten bereik. De ontmanteling van de councilsector beperkt zich niet tot krimp van de huurwoningvoorraad – tot 12% in 2020. Het gaat volgens critici om een ‘toxische cocktail’ van achterstallig onderhoud, stijgende huren, overbezetting, huurcontacten voor steeds kortere periodes, en steeds minder clementie bij huurachterstand. Degenen die hun woning verliezen en niet in aanmerking komen voor een vervangende councilwoning, hebben twee alternatieven: huren in de gedereguleerde private sector of vertrekken uit Londen. De private sector is fors gegroeid door de toegenomen vraag, maar de huren zijn er veel hoger en de woonomstandigheden nog slechter dan in de councilsector. Waar councilwoningen steeds meer kampen met achterstallig onderhoud, geldt in de private sector zelfs geen onderhoudsplicht. De uitdrukking beds in sheds (bedden in krotten) zegt genoeg. Vertrek uit Londen betekent weliswaar dat je gemiddeld aanmerkelijk minder huur betaalt – in Liverpool bijvoorbeeld een factor 3 minder – maar gaat ten koste van sociale netwerken die zo belangrijk zijn om het te redden.
Thatcher droomt in 1980 van een property-owning democratie in Groot-Brittannië.
Right to Buy
De ontmanteling van de councilsector is in 1980 gestart met het Right to Buy. Deze wettelijke regeling geeft huurders van councilwoningen het recht hun woning te kopen met een korting op de marktprijs die kan oplopen tot 50%. Thatcher droomt van Groot-Brittannië als een property-owning democracy. Zij beschouwt eigen woningbezit als een bron van private vermogensopbouw. Om zo veel mogelijk huurders over te halen hun councilwoning te kopen, wordt een doelgerichte hypotheekregeling geïntroduceerd. Verder wordt het councils juridisch vrijwel onmogelijk gemaakt de opbrengsten van de verkoop van hun vastgoed te investeren in nieuwe woningen. Right to Buy wordt zo populair dat stadsgeograaf Cody Hochstenbach het in zijn boek Uitgewoond (2022) een van de grootste privatiseringen in de Bitse geschiedenis noemt. Wel daalt het aantal woningen dat verkocht wordt onder deze regeling vanaf 2014. In 2020 gaat het om 1435 woningen. Uiteindelijk draagt ook Right to Buy significant bij aan vergroting van de sociaal-ruimtelijke ongelijkheid in Londen. Huishoudens in de armste boroughs zijn het minst in staat hun huurwoning te kopen en dus ook uitgesloten van het ideaal van vermogensopbouw.
Housing Associations
Het is al in de jaren 80 duidelijk – zelfs voor het eerste kabinet-Thatcher – dat huisvesting voor de armste en meest kwetsbare huishoudens in Londen een serieus probleem wordt, zowel kwantitatief als kwalitatief. Herstel van de rol van councils in de huursector is echter ondenkbaar in de vrije-marktideologie van het Thatcherisme. In plaats daarvan wordt in 1988 een in onbruik geraakt instituut, de Housing Association, nieuw leven ingeblazen. In de hedendaagse vorm zijn het private non-profit-instellingen met de statutaire verplichting huisvesting te verzorgen voor de armste en meest kwetsbare huishoudens. Eventuele winsten uit verhuur kunnen bijvoorbeeld niet worden uitgekeerd als bonussen aan bestuurders. De opbrengsten moeten worden gestoken in onderhoud of uitbreiding van de woningvoorraad. Maar Housing Associations bouwen zelf weinig woningen. Hun voorraad groeit vooral door aankoop van councilwoningen gefinancierd met de uitgifte van social housing bonds. Deze zogeheten stock transfer leidt dus tot verdere krimp van de councilsector. Councils zijn weliswaar niet verplicht woningcomplexen te verkopen en bewoners moeten er bij meerderheid van stemmen mee akkoord gaan, maar opeenvolgende bezuinigingen op hun budgetten en daarmee oplopend achterstallig onderhoud laten zowel councils als de bewoners weinig keus. Met de stock transfer vallen councilwoningen onder de nieuwe categorie social housing. Maar voor huurders blijven de gevolgen niet beperkt tot de naamsverandering. Het betekent hogere huren en meer vrijheid voor Housing Associations om ‘problematische’ huurders uit hun woning te zetten.
Buy to Let
In 1988 wordt nog een regeling van kracht, die sterk bijdraagt aan de groei van de vrije-huursector, waarop steeds meer voormalige councilhuurders aangewezen zijn. De regeling Buy to Let stimuleert de aankoop van woningen met het expliciete doel die te verhuren. In de Londense context biedt Buy to Let private verhuurders een ideale combinatie van hoge winsten en geringe risico’s. De vraag naar woonruimte in de private sector stijgt als direct gevolg van de krimp van de councilsector. Tegelijkertijd maakt deregulering dat de huren in deze sector niet worden ‘gehinderd’ door een bovengrens. En door de deregulering is het eenvoudig geworden om huurders uit hun huis te zetten in geval van huurschuld of overlast. Bovendien is het mogelijk zeer kortlopende huurcontracten af te sluiten, waarna de huur weer verhoogd kan worden. Ook in de councilsector stijgen de huren, maar die in de private sector zijn nu gemiddeld meer dan 4 keer zo hoog. Veel aangekochte woningen worden zelfs niet direct verhuurd, maar gebruikt als speculatieobject; een verschijnsel dat bekend staat als Buy to Leave en vooral in Londen veel voorkomt. Een en ander verklaart de verdrievoudiging van het aantal private huurwoningen tot ruim een miljoen tussen 1991 en 2020 en het ontstaan van een klasse van middelgrote tot grote private verhuurders. Ironisch genoeg is een deel van deze aanwas gekocht van nieuwbakken eigenaren die van Right to Buy gebruik hebben gemaakt, maar hun hypotheek niet kunnen betalen. Nog wranger is dat sommige councils genoodzaakt zijn panden in de alsmaar duurdere private sector te huren om het ontstane tekort aan councilwoningen nog enigszins aan te vullen.
Regeneratie
In de jaren 60 en 70 heeft uitbreiding van de councilsector vooral plaatsgevonden door de bouw van grootschalige modernistische estates. De meeste tellen tussen de 1000 en 2000 woningen, veelal in hoogbouw. Ze zijn overal in Londen neergezet, maar vooral in de huidige achterstandswijken in Inner East, waar councilwoningen nu veruit het grootse segment vormen. Inmiddels wordt echter het ene na het andere complex alweer deels of in z’n geheel gesloopt om ruimte te maken voor dure appartementen, winkels, horeca en gebiedsontwikkeling. Dit proces wordt eufemistisch aangeduid als ‘regeneratie’.
De gebouwde omgeving van de wijken stijgt esthetisch in kwaliteit, maar ten koste van betaalbare councilwoningen. Jarenlange stigmatisering van estates – en hun bewoners – door media ter rechter zijde en politici van nationaal tot councilniveau, hebben de publieke opinie rijp gemaakt voor sloop en regeneratie (zie kader Heygate estate) . De werkelijke drijvende kracht is echter de liberalisering van de Britse financiële sector. Buitenlandse investeringen in duur vastgoed worden nauwelijks een strobreed in de weg gelegd. In het neoliberale denken stimuleert de woningmarkt zo de groei en circulatie van kapitaal in de economie, wat via trickling down iedereen ten goede zou komen. De councils, die over steeds minder budget beschikken voor onderhoud van de estates, blijft niet anders over dan verkoop van woningen en grond, ook al is dat onder de marktprijs. Weliswaar zijn investeerders en ontwikkelaars verplicht betaalbare huurwoningen op te nemen in de regeneratieprojecten, maar de aantallen zijn uiteindelijk meestal extreem laag. Ten eerste is er nergens een verplicht minimumaantal vastgelegd. Daarnaast is de bovengrens van betaalbaarheid veel te hoog voor de gemiddelde huurder van wie de woning is afgebroken. Voor Londen werd die grens door burgemeester Boris Johnson in 2013 vastgesteld op 80% van de geschatte vrijemarkthuur. In de jaren 2010 betekende dat gemiddeld een 2,5 tot 3 keer zo hoge huur als in (wat nog resteerde van) de councilsector, waar deze gemiddeld (over alle typen woningen en alle boroughs) 5600 pond bedroeg en in 2021 slechts met 100 was gestegen. Tot slot is de besluitvorming over de aantallen ‘betaalbare’ woningen een nogal schimmig, ondemocratisch proces, waarin de councils vrijwel buitenspel staan – de urbanist Bob Colenut noemt het out and out fraud. In het Affordable Homes Programme 2016-2023 dat voorziet in 116.000 nieuwe woningen, is slechts een derde bestemd voor de laagste inkomens, met huren tussen 7500 en 9700 pond.
Mythes
Het neoliberale woonbeleid sinds 1980 is geschoeid op argumenten die stuk voor stuk mythes zijn gebleken. Om te beginnen is er maar gedeeltelijk sprake van een vrije markt. De markt is vrij voor private huurbazen en internationale investeerders, maar councils worden door bewust financieel en juridisch beleid belemmerd te doen wat ze tot 1980 met succes deden: goede en betaalbare huurwoningen bieden aan minder welgestelden.
Ten tweede is in Londen nauwelijks sprake van een property owning democracy, zoals Thatcher voorspiegelde. Het aandeel eigen woningen is in de jaren 80 fors gestegen (Right to Buy), maar inmiddels weer terug op het niveau van 1980 (Buy to Let). In plaats daarvan is de private huursector sterk gegroeid. Dit proces van rentierization kenmerkt de woningmarkt van veel meer metropolen.
Ten derde is er geen sprake van trickling down van vermogensontwikkeling naar lagere inkomensgroepen, maar van trickling up naar private verhuurders, buitenlandse investeerders, ontwikkelaars, makelaars, advocaten en consultants in de geliberaliseerde woningmarkt.
Tot slot: veel estates kampen met verpaupering, criminaliteit en armoede, maar de bewoners stigmatiseren als de schuldigen gaat bewust voorbij aan vier decennia desastreus beleid dat afbraak van betaalbare councilwoningen en toenemende ongelijkheid heeft veroorzaakt.
BRONNEN
- Minton, A. (2017). Big Capital. Who is London For. Londen: Penguin Books.
- Watt, P. & Minton, A. (2016). London’s housing crisis and its activism. City 20(2).