De Engelse Kwestie

Schots referendum heeft vooral gevolgen voor het bestuur van Engeland.

In de aanloop naar het referendum over de onafhankelijkheid van Schotland deden Britse politici allerlei toezeggingen over meer bevoegdheden aan het Schots parlement. Dit zal ook gevolgen hebben voor Engeland: de Engelsen hebben geen parlement en willen nu een eigen politieke stem binnen het Verenigd Koninkrijk. Ze willen bovendien dat Londen niet alles dicteert; Engelse steden en regio’s eisen meer inspraak.

In het referendum op 18 september 2014 koos 55 procent van de Schotten ervoor bij het Verenigd Koninkrijk te blijven. Daarmee is de discussie over de onafhankelijkheid van Schotland voor lange tijd gesloten. Maar met het referendum kwamen ook de vragen over de machtsverhoudingen in het hele Verenigd Koninkrijk weer op tafel. Al tijdens de campagne deden de leiders van de drie grootste partijen – David Cameron van de Conservatieven, Nick Clegg van de Liberaal Democraten en David Miliband van Labour – toezeggingen aan Schotland inzake meer macht over belastingheffing, uitgaven en sociale voorzieningen. Op de dag na het referendum sprak premier Cameron zelfs van fundamentele constitutionele hervormingen en nieuwe afspraken over het bestuur van Wales, Noord-Ierland en Engeland. Het meest heikele punt van Camerons beloft es is de ‘Engelse Kwestie’ (The English Question). Het gaat daarbij feitelijk om twee vragen: de eerste betreft de positie van Engeland binnen het VK, de tweede gaat over het bestuur van Engeland zelf.

Engelse stem

Wat betreft de positie van Engeland binnen het VK is na de overdracht van bevoegdheden (devolutie) naar Schotland, Wales en Noord-Ierland in 1998 onder de regering-Blair, een aparte situatie ontstaan. Sindsdien heeft een Engels lid van het parlement van het VK in Westminster niets meer te zeggen over zaken zoals gezondheidszorg of onderwijs in Schotland, Wales en Noord- Ierland. Terwijl Schotse, Welsh en Noord-Ierse parlementsleden wel blijven meestemmen over het beleid in Engeland. Steeds meer Engelsen vinden dit oneerlijk en eisen dat Engeland een eigen politieke stem krijgt.

Een mogelijke oplossing is de stap naar een federale staat, door de oprichting van een Engels parlement naast de Schotse, Welsh en Noord-Ierse parlementen. Een belangrijke argument tegen federalisering is dat 84 procent van de 63 miljoen inwoners van het Koninkrijk in Engeland woont. Dat landsdeel zou te zwaar wegen in een federale constructie. De dominantie zou nog eens versterkt worden door de positie van Londen als global city. Verder zouden voor een federale herinrichting duidelijke afspraken moeten worden vastgelegd over de bevoegdheden van de parlementen in de verschillende landsdelen.

Het Verenigd Koninkrijk kent echter geen geschreven grondwet. De organisatiestructuur van de staat is verankerd in gewoonterecht, dus in rechterlijke beslissingen en precedenten. Een breuk met deze eeuwenlange traditie zou een radicale kentering betekenen en daar is weinig animo voor.

Een andere mogelijkheid zou zijn dat in het Westminster parlement alleen Engelse parlementsleden meestemmen bij vraagstukken die Engeland betreffen. Cameron sprak zich uit voor deze optie van ‘Engelse stemmen voor Engelse wetten’. Ook de Engelse bevolking staat hier positief tegenover. Volgens de The future of England-enquête uit 2014 is 69 procent van de Engelsen het ermee eens. Hoe logisch het idee ook klinkt, de uitvoering is lastig. Ten eerste zijn er maar weinig wetten die ‘puur’ Engels zijn en het is moeilijk te bepalen welke dat zijn. Nog zwaarder wegen de constitutionele bezwaren: de parlementariërs in Westminster zijn gelijk en dus kan een groep niet zomaar worden buitengesloten bij bepaalde beslissingen. Ten slotte is er politiek verzet van Labour. Anders dan de Conservatieven die in 2010 maar één zetel haalden in Schotland, heeft Labour 41 vertegenwoordigers uit Schotland in het Westminster parlement. Zonder de Schotse afgevaardigden maakt Labour praktisch geen kans op een meerderheid.

Hoe dan ook biedt een parlement voor Engeland of ‘Engelse stemmen voor Engelse wetten’ geen bevredigend antwoord op de tweede helft van de Engelse Kwestie: de vraag over het sterk gecentraliseerde overheidsbeleid. Er is namelijk groeiende onvrede in het land over het feit dat alle belangrijke beslissingen in Londen worden genomen. In Engeland heeft Groot-Londen als enige regio een gekozen bestuur, de Greater London Authority. Verder voelt ‘de rest’ zich ook in economisch opzicht benadeeld ten opzichte van de hoofdstad en haar regio.

Thatcher

De onvrede wortelt in de regeringsperiode van Margaret Thatcher in de jaren '80. Thatcher bewerkstelligde een koerswijziging in het economisch beleid, met als sleutelwoorden concurrentie, deregulering en privatisering. Haar marktgerichte politiek bespoedigde de teloorgang van de inmiddels onrendabele traditionele industrie en bevorderde de bloei van nieuwe ondernemingen op het terrein van dienstverlening en moderne technologie.

Deze verschuiving in de economie verdiepte de van oudsher bestaande tweedeling van Engeland tussen het armere noorden en het welvarende zuiden. De sluiting van mijnen en fabrieken was een harde klap voor het industriële noorden; de werkloosheid liep enorm op. De vermindering van overheidsuitgaven deed daar nog een schepje bovenop. Achtergebleven gebieden in het noorden ontvingen minder centrale subsidies en werden geacht zichzelf aan hun haren uit het moeras te trekken. Of zoals Thatcher het tijdens een fabrieksbezoek in het noordoosten in 1985 formuleerde: ‘Werkloosheid wordt niet opgelost door daar te staan als jammerende vrouwen’.

De vanouds meer gediversifieerde en op handel gerichte economie in het zuiden was minder zwaar getroffen en ging steeds meer profiteren van de groei in de dienstensector. Maar de echte winnaar was Londen, of beter gezegd het financiële hart van de stad, de City. Dankzij deregulering en de explosieve uitbreiding van de financiële sector werd de City de financiële hoofdstad; niet alleen van het Verenigd Koninkrijk, maar (naast New York) van de hele wereld.

Een andere bron van onvrede was dat Thatchers regering de autonomie van lokale besturen terugdrong. Gemeenten zagen hun budget krimpen en moesten met elkaar concurreren om overheidssubsidies. De gekozen gemeenteraden in grootstedelijke regio’s, onder andere in de regio Londen, werden afgeschaft omdat ze overbodig zouden zijn. In werkelijkheid zaten daar politieke motieven achter: de door Labour bestuurde gemeenteraden waren Thatcher een doorn in het oog. Haar grootse irritatie betrof het linkse beleid van de Greater London Council onder voorzitterschap van Ken Livingstone (‘Rode Ken’). Na de opheffing van de Council bleef een wereldstad over zonder overkoepelend bestuur

Blair

Toen Blairs New Labour in 1997 aan de macht kwam, leek de klok teruggedraaid te worden. Schotland, Wales en Noord-Ierland kregen regionale parlementen en de hoofdstad had weer een gekozen stadsbestuur, de Greater London Authority. Londenaren mochten in 2000 zelfs voor het eerst hun burgemeester kiezen. De achterliggende gedachte was dat Londen strategisch gepromoot moest worden om de concurrentie met andere wereldsteden aan te kunnen. De nieuwe burgemeester, Ken Livingstone, werd een soort supermanager van de hoofdstad.

Ook de acht Engelse regio’s buiten Londen kregen meer ruimte om over het eigen lot te beslissen. In 1998 kregen ze allemaal een Regional Development Agency (RDA), die verantwoordelijk was voor strategische economische planning. De RDA’s werden gecontroleerd door regionale kamers (Regional Assemblies) van lokale politici en andere belanghebbenden. Later zouden de Assemblies een referendum kunnen houden om een gekozen orgaan te worden in de regio’s als daaraan behoefte was. Noordoost-Engeland, een regio met een sterke identiteit, speelde een sleutelrol in de debatten over regionaal zelfbestuur. Deze regio leed zwaar onder de gevolgen van de-industrialisatie en keek jaloers naar de nieuw verworven bevoegdheden van haar noordelijke buur, Schotland. Noordoost-Engeland moest dan ook de proeftuin worden voor een regionaal parlement.

Toch werden Labours ambitieuze plannen voor regionalisering in Engeland nooit werkelijkheid. De belangrijkste reden was het gebrek aan publieke belangstelling. De Engelse regio’s zijn artifi - ciële administratieve constructies en hebben, met uitzondering van het noordoosten, weinig betekenis voor de bewoners. Mensen toonden dan ook weinig interesse in regionaal zelfbestuur. Daarmee werd de fameuze uitspraak van de Schotse historicus Christopher Harvie bevestigd: Engels regionalisme is ‘de hond die nooit blaft ’. Uiteindelijk kreeg zelfs het noordoosten geen eigen parlement. In het eerste en enige referendum in 2004 stemde bijna 80 procent van de bevolking tegen.

Maar deze uitslag had ook veel te maken met het aanbod van de regering. Bij nader inzien was Labours voorstel voor de overdracht van bevoegdheden naar regio’s in Engeland halfslachtig. Er was geen sprake van de overdracht van wetgeving, zoals in Schotland, en evenmin van ruimte voor beleid dat aansluit bij de karakteristieken en wensen van de regio’s. Kortom, Labour zag de Engelse regio’s vooral als uitvoerders van centraal geformuleerde beleidsdoelen, zoals vergroting van Britse concurrentiekracht.

 

Cameron

Ook onder de huidige conservatief-liberale coalitie wordt Engeland zeer centraal bestuurd. Als beginnend premier sprak Cameron in 2010 wel over de verschuiving van Big Government naar Big Society, oftewel de versterking van de eigen kracht van lokale gemeenschappen. Niet alleen lokale overheden, maar ook wijken en buurten moesten meer zeggenschap krijgen over hun eigen zaken zoals het ophalen van vuil en het vervoer van scholieren. Ook in het economisch ontwikkelingsbeleid zette Cameron in op lokaal management. De regionale ontwikkelingsmaatschappijen verving hij door lokale, publiek-private samenwerkingsverbanden, Local Enterprise Partnerships. De regering maakte nieuwe afspraken met steden waarbij de inhoud werd afgestemd op de kenmerken en behoeft en van de individuele stad. De regeringsplannen voorzagen ook in gekozen burgemeesters in de twaalf grootste steden. Cameron wees op de populaire Conservatieve Londense burgemeester Boris Johnson, de opvolger van Livingstone, en zei dat hij ‘een Boris wilde in iedere stad’.

Maar tegelijk sneed Cameron fors in gemeentelijke budgetten om het nationale begrotingstekort aan te pakken. De steden zagen dan ook weinig heil in gekozen burgemeesters: in negen steden verwierpen kiezers het idee. Ze willen liever uitbreiding van hun bevoegdheden om belastingen te heffen. De regio Groot-Manchester bijvoorbeeld, die een omvangrijkere economie heeft dan Wales of Noord-Ierland, is nog steeds grotendeels afhankelijk van beslissingen in Londen. Ook het economisch ontwikkelingsbeleid is meer gecentraliseerd dan in andere landsdelen. Na de opheffing van regionale ontwikkelingsmaatschappijen nam de centrale regering de verantwoordelijkheid over voor zaken als innovatiebeleid en het beheer van Europese subsidies.

De achterstand van het noorden is niet verminderd en nam zelfs toe tijdens de crisis. Er zijn wel enkele welvarende hotspots, zoals Sheffield Hallam en York, maar de gemiddelde levensverwachting, inkomens, faillissementen, werkloosheid en zelfs alcoholconsumptie in het noorden staan in schril contrast met die in het zuiden (zie figuur 1-3).

De kloof tussen de retoriek van de regering-Cameron en de praktijk is al net zo frappant. Minister van Financiën George Osborne benadrukte dat de rest van Engeland minder moet leunen op de financiële sector en het zuidoosten. Een belangrijke pijler van de herstructurering van de economie zouden investeringen in de transportinfrastructuur van het noorden zijn, met name in het spoorwegennet. Osborne beloofde betere verbindingen tussen de grote steden en de elektrificatie van de spoorweg tussen Manchester en Leeds. Maar ondanks zulke projecten liggen de prioriteiten van de regering-Cameron duidelijk in Londen en het zuidoosten: de geplande overheidsuitgaven per inwoner voor transport zijn daar vijfhonderd keer hoger dan in het noordoosten.

Vooruitblik

In de nasleep van het Schotse referendum lijkt de Engelse situatie onhoudbaar, maar de aanpak van de Engelse Kwestie wordt bemoeilijkt door uiteenlopende belangen. De Conservatieven focussen eerder op overheveling van bevoegdheden naar Engeland, Labour benadrukt de noodzaak van devolutie binnen Engeland. Bovendien zijn ook de voorstanders van de overdracht van bevoegdheden naar lagere overheden verdeeld. Het idee van autonome regio’s leeft alleen in het noorden, dat een sterke regionale identiteit heeft. De grote steden willen dat bevoegdheden worden overgedragen naar stadsregio’s. Kleinere steden en gemeenten in rurale gebieden zijn daar tegen en eisen devolutie naar alle lokale overheden. De Engelse bevolking als geheel is ook voor meer lokale autonomie, maar dat staat haaks op de wens het voorzieningsniveau in het hele land gelijk te krijgen. Dat vergt meer centrale sturing. De verdeeldheid onder lagere overheden, verschillen in regionale identiteit en de gehechtheid van de Engelsen aan een sterke centrale overheid zijn uiteindelijk koren op de molen van Westminster. De komende maanden tot de verkiezingen voor het VK-parlement in mei zal er intensief gedebatteerd worden over devolutie. Maar een snel en bevredigend antwoord op de Engelse Kwestie valt niet te verwachten.

Voor dit artikel baseerde Krisztina Varró zich deels op haar promotieonderzoek After resurgent regions, resurgent cities? Contesting state geographies in Hungary and England aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

BRONNEN

• Blick, A. & G. Jones 2010. A federal future for the UK: the options. Federal Trust for Education and Research, London.

• Hazell, R. 2006. The English Question. The Journal of Federalism 36: 37-56.

• Jeffery, C., R.W. Jones, A. Henderson, R. Scully & G. Lodge 2014. Taking England seriously: The New English Politics. The Future of England Survey 2014.

• Martin, R. 1988. The Political Economy of Britain’s North-South Divide. Transactions of the Institute of British Geographers, New Series 13: 389-418.

• Sandford, M. 2006. English regionalism through the looking glass. Perspectives on the English Question from the North-East and Cornwall. National Identities 8: 77-93.

• Varró, K. 2010. After resurgent regions, resurgent cities? Contesting state geographies in Hungary and England. Proefschrift. Radboud Universiteit Nijmegen.