De Tweede Kamer in kaart

In aanloop naar de verkiezingen afgelopen november betoogden enkele politieke partijen dat het tijd was voor rigoureuze maatregelen om de stem uit ‘de regio’ beter te horen in het parlement. Pieter Omtzigt (NSC) en Caroline van der Plas (BBB) pleitten zelfs voor herinvoering van een districtenstelsel. Waar kwamen Tweede Kamerleden de afgelopen dertig jaar vandaan? En is er een verband tussen regionale (onder)vertegenwoordiging en regionale onvrede?

De kloof tussen stad en platteland, tussen Randstad en regio, is allang een veelbesproken onderwerp. De boerenprotesten, de aardbevingsproblematiek in Groningen en het groeiend populisme hebben daar nog een schep bovenop gedaan. Bij protesten wordt met enige regelmaat boos gewezen naar ‘Den Haag’ dat geen oog zou hebben voor de belangen en leefstijl van de mensen die buiten de Randstad wonen.

Anders dan bijvoorbeeld Duitsland, België, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken kent Nederland geen districtenstelsel in het parlement, met een volksvertegenwoordiger uit elk district. De zetels in de Eerste en Tweede Kamer zijn niet direct gebonden aan bepaalde regio’s. Eventuele regionale spreiding in de kandidatenlijsten wordt helemaal overgelaten aan de politieke partijen.

Om de ‘geografie van de Tweede Kamer’ in beeld te brengen, heb ik samen met het Centrum voor Informatie Technologie (CIT) van de Rijksuniversiteit Groningen en NRC een website ontwikkeld (zie kader). Daarop is te zien waar, sinds midden jaren 1990, de Tweede Kamerleden vandaan komen en voor welke regio’s zij zich hard maken. Wat blijkt: regionale onvrede en regionale (onder)vertegenwoordiging zijn niet zo nauw verbonden als je zou vermoeden. 

Districtenstelsel

Laten we eerst in de geschiedenis duiken en achterhalen waarom het Nederlandse kiesstelsel geen districtenstelsel (meer) heeft. We starten aan het begin van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden (1815). Vanwege de geopolitieke kwetsbaarheid te midden van Europese grootmachten werd een nationaal unitair systeem verkozen boven de oude federale structuur uit de Republiek. Het Koninkrijk der Nederlanden werd een gedecentraliseerde eenheidsstaat: één centrale regering bood uniformiteit via wetgeving en toezicht. Door een golf van revoluties voor meer democratie elders in Europa en groeiende discussies over cliëntèlisme (oftewel vriendjespolitiek) in Nederland, voerde koning Willem II in 1848 een grondwetsherziening door. Niet langer was de koning verantwoordelijk voor het beleid, maar waren de ministers dat. Daarnaast werden de leden van de Tweede Kamer niet meer door de Provinciale Staten gekozen, maar rechtstreeks door de stemgerechtigde burgers in kiesdistricten. In de Eerste Kamer verloor de koning zijn recht om leden te benoemen; vanaf dat moment werden die benoemd door de gekozen Provinciale Staten. 

Een  belangrijke figuur in deze grondwetsherziening was de liberale staatsman Thorbecke. Hij stond een nieuwe politieke cultuur voor waarin welgestelde vertegenwoordigers het algemeen belang verdedigden in heel Nederland, in plaats van het provinciaal particularisme waarbij vertegenwoordigers handelden voor hun eigen kiesdistrict.  

In het nieuwe kiesstelsel van 1848 hadden kandidaten een absolute meerderheid van stemmen in hun district nodig om als vertegenwoordiger in de Tweede Kamer verkozen te worden. Sterke persoonlijke banden bleken daarbij belangrijker dan de individuele capaciteiten van kandidaten, wat leidde tot voortzetting van een gevestigde politieke elite in de districten. De meer plaatsgebonden conservatieve kandidaten bekritiseerden toen al liberale opponenten door hen af te schilderen als ‘heren uit Den Haag’ die alleen uit zouden zijn op geld, zelden vergaderingen van het parlement bijwoonden en meer bezig waren met het veiligstellen van goedbetaalde banen dan met het dienen van de behoeften van hun districten.

Evenredige vertegenwoordiging

In de tweede helft van de 19e eeuw begon de Nederlandse politiek zich langzaam te organiseren via politieke partijen die ideologieën en bijbehorende religieuze overtuigingen vertegenwoordigden. Katholieken, protestanten en socialisten bouwden hun organisatienetwerken als onderdeel van een emancipatiebeweging tegen de liberale dominantie. De Nederlandse samenleving raakte verdeeld in zuilen. Van vakbonden tot bakkerijen, van scholen tot sportclubs, er was een duidelijke segregatie. Deze verzuiling kende ook geografische patronen in de politiek (figuur 1). Grof genomen behaalden de liberale partijen veel overwinningen in de westelijke en noordelijke districten, de katholieke partijen haalden meerderheden in het zuiden, de protestantste (anti-revolutionaire) partijen deden dat in de districten in het zuidwesten tot noordoosten (de Bible Belt) en de radicalen wonnen in het oosten van Groningen. 

De indeling in kiesdistricten was zeer politiek beladen. De demografische samenstelling binnen een district had grote invloed op de uitkomst. Waar de districtsgrenzen werden getrokken en hoeveel zetels daar tegenover stonden, was een strategisch spel. Dit staat bekend als kiesrechtgeografie of gerrymandering (zie ook Geografie januari 2021). Met de groeiende bevolking werden de kiesdistricten zeer regelmatig herzien. 

Begin 20e eeuw bloeide binnen de politiek het idee op van evenredige vertegenwoordiging, mede vanuit de wens minderheden in de samenleving beter aan bod te laten komen. Het gemis aan politieke representatie voor een groot deel van de Nederlandse bevolking bracht in die tijd grote maatschappelijke onrust. Er waren aanhoudend discussies over kiesdistricten en het schoolsysteem. De onrust en angst voor een revolutie leidden tot belangrijke grondwetswijzigingen in een pakket genaamd de Pacificatie van 1917. Zo werd in 1917 het algemeen mannenkiesrecht doorgevoerd en dat voor vrouwen twee jaar later. De liberalen, die vooral de welgestelde klasse als achterban hadden, voorzagen dat ze door de invoering van het algemeen kiesrecht nog maar weinig meerderheden zouden halen in ‘hun’ districten. Mede hierdoor en vanwege het constante geruzie over de grenzen van de kiesdistricten, werd het absolute meerderheidssysteem vervangen door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging over heel Nederland. En zo werd in 1918 het Nederlandse districtenstelsel afgeschaft.

Alleen in de Eerste Kamer bleef een regionaal element behouden met de indirecte verkiezing van 75 zetels benoemd door de leden van de 12 Provinciale Staten. Het gewicht van de stem van een lid van de Provinciale Staten was (en is) wel afhankelijk van de omvang van de bevolking van zijn of haar provincie. Zelfs de Eerste Kamer is dus samengesteld op een basis van evenredigheid.

Hoe ziet regionale vertegenwoordiging er dan tegenwoordig uit?

Geboorte- en woonplaats

Figuur 2 laat zien dat een meer dan gemiddeld aantal Tweede Kamerleden is geboren in onder andere Den Haag, Friesland, een deel van Groningen, Haarlem, Noord-Limburg, Twente en een deel van Zeeland. Andere gebieden kennen juist minder vertegenwoordigers die daar zijn geboren, zoals het oosten van Drenthe en Groningen, Flevoland, Gelderland, de Kop van Noord-Holland en Noord-Brabant.

Figuur 3 toont dat Tweede Kamerleden de afgelopen dertig jaar veel meer dan gemiddeld woonachtig waren in de grootstedelijke regio’s in de Randstad (opnieuw gewogen naar inwonertal). Ongeveer 40% van de Nederlandse bevolking zat in de Randstad tegen 60% van de Tweede Kamerleden. De Randstad bezat dus proportioneel erg veel vertegenwoordigers. Maar dat is niet het hele verhaal. Als je inzoomt op de perifere gebieden, valt op dat sommige daarvan ook een redelijke tot ruime afvaardiging Tweede Kamerleden kenden sinds midden jaren 1990 (gewogen naar inwonertal). Er is sprake van een ‘vocale’ periferie (die zich laten horen) in delen van Friesland, Groningen, Limburg en Zeeland en een stille, ongeziene periferie in bijvoorbeeld de Achterhoek, de Kop van Noord-Holland, Noord-Brabant en Zeeuws-Vlaanderen. 

Kamervragen

In Tweede Kamervragen figureren niet alleen vaak de grootstedelijke regio’s Amsterdam en Den Haag, maar ook Groningen, Noord-Friesland, de zuidelijke IJsselmeerpolders, Zeeland en Zuid-Limburg (figuur 4). Dat het aantal Kamervragen over Groningen vanaf 2012 flink toeneemt, heeft alles te maken met de aardgaswinning en de aardbevingsproblematiek aldaar. Kamervragen worden vaak gesteld om een probleem op de politieke agenda te zetten of een politieke verandering door te voeren. In die zin toont de kaart de plekken die hoog op de politieke agenda van de Tweede Kamer staan. 

Verhouding tot regionale onvrede

Hoe verhoudt regionale (onder)vertegenwoordiging zich tot gevoelens van regionale onvrede? Daarvoor gebruik ik enquêtedata uit 2017 over de mate waarin mensen het gevoel hebben dat politici zich niet interesseren in hun regio, dat hun regio niet genoeg overheidsinvesteringen krijgt, dat anderen neerkijken op hun regio. In combinatie met de eerder genoemde gegevens over geboorte- en woonplaats van parlementsleden onderscheid ik vier categorieën (figuur 5): een dominant centrum (relatief tevreden en oververtegenwoordigd), een comfortabel midden (relatief tevreden maar ondervertegenwoordigd), een stille, ongeziene periferie (relatief ontevreden en ondervertegenwoordigd) en een vocale periferie (relatief ontevreden maar oververtegenwoordigd).

Het dominante centrum bestaat uit Randstadregio’s die proportioneel oververtegenwoordigd zijn in de Tweede Kamer en waarvan de inwoners gemiddeld een redelijk tevreden gevoel hebben dat politici voor hen optreden en dat medeburgers hun regio waarderen. Ook het institutioneel vertrouwen van de inwoners is gemiddeld relatief hoog. 

Het stille maar comfortabele midden omvat regio’s die minder vertegenwoordigd zijn door Tweede Kamerleden en ook relatief weinig aan bod komen in Kamervragen. Dat de regionale onvrede onder de inwoners toch relatief laag is, kan erop wijzen dat zij op rustige plekken wonen waar geen grote plaatsgebonden problemen politiek te agenderen zijn. Deze regio’s liggen overwegend aan de Randstad en vormen een intermediaire zone naar de ontevreden perifere gebieden. De vocale periferie bestaat uit regio’s waar verhoudingsgewijs veel Kamerleden vandaan komen. Toch zijn de gemiddelde regionale onvrede en het institutionele wantrouwen hier het grootst. Ten slotte is er een ongeziene periferie, stil en ontevreden, met onder andere de Achterhoek, Zuidoost-Drenthe en de Kop van Noord-Holland, waar relatief weinig Tweede Kamerleden vandaan komen. Ook hier hebben inwoners gemiddeld meer het gevoel dat de overheid hun regio over het hoofd ziet en is het institutioneel vertrouwen gemiddeld lager.

Geen eenduidig verband 

Er is geen eenduidig verband tussen de regionale (onder)vertegenwoordiging en regionale onvrede. Een oververtegenwoordiging van Tweede Kamerleden in de regio gaat soms wel, maar soms ook niet samen met meer regionale tevredenheid bij de inwoners. De paradox van de vocale periferie (hoge mate van onvrede en hoge mate van vertegenwoordiging) kan verschillende oorzaken hebben. Zo treden de Tweede Kamerleden uit eigen regio misschien niet zo prominent naar voren, waardoor inwoners ze niet zien. En springt de oververtegenwoordiging van wat wordt beschouwd als het geografisch machtscentrum (de Randstad) wél in het oog. Het kan ook zijn dat de belangen van inwoners afweken van wat de vertegenwoordigers uit de regio zagen als het regionaal belang. Bijvoorbeeld door een andere politieke kleur. En misschien wisten Tweede Kamerleden wel degelijk regionale problemen goed te agenderen, maar konden ze niet tegengaan dat het overheidsbeleid de regionale belangen stelselmatig negeerde (zoals in Groningen).

Sinds de Pacificatie van 1917 zijn evenredigheid en proportionele vertegenwoordiging dominante concepten geweest in de politiek-bestuurlijke structuur van Nederland. De vertegenwoordiging van regio’s hangt daarom af van de agenda van politieke partijen en individuele volksvertegenwoordigers. Mijn onderzoek levert geen direct bewijs dat een betere verspreiding van Tweede Kamerleden over de regio’s een belangrijk wapen kan zijn tegen de regionale onvrede die vooral mensen aan de randen van het land sterk ervaren. De oplossing ligt eerder in een versterking van de oriëntatie van Tweede Kamerleden en fracties op de grote ruimtelijke diversiteit in ons land en het belang van evenredige aandacht voor gebieden waar zich een stapeling van beleidsproblemen voordoet. 

BRONNEN:

• Andeweg, R.B. (2008). The Netherlands: The Sanctity of Proportionality. M. Gallagher & P. Mitchell (eds.), The Politics of Electoral Systems (pp. 491-510). Oxford/New York: Oxford University Press.
• Kaal, H. (2016). Politics of place: political representation and the culture of electioneering in the Netherlands, c. 1848-1980s. European Review of History: Revue européenne d’histoire 23, 486-507. Doi: 10.1080/13507486.2015.1086314
• Toonen, T.A.J. (1990). The Unitary State as a System of Co-Governance: The Case of the Netherlands. Public Administration 68, 281-296. Doi: 10.1111/j.1467-9299.1990.tb00760.x
• Van Vulpen, B. (2023). Politics out of place: Understanding the geography of discontent from a spatial justice perspective. Groningen: University of Groningen.