Compacte metropool in 2050

Amsterdam is ongekend populair. Met het huidige groeitempo zullen er rond 2030 al één miljoen mensen wonen; in de regio mogelijk drie miljoen. De gemeenten, provincies en Metropoolregio Amsterdam willen daartoe de woningvoorraad fors uitbreiden. Wat zijn duurzame perspectieven? 

Amsterdam is van nederzetting in een moeras uitgegroeid tot een metropoolregio, een verstedelijkte lagune. Die lagune vormt een complexe constructie en is onder invloed van processen in de ondergrond en het veranderende klimaat uiterst kwetsbaar. 

De grootschalige ontginning van het uitgestrekte veengebied dateert van de 11e eeuw. Door sloten te graven kon men de waterstand beheersen en gewassen verbouwen. Dit bracht een merkwaardige omkering in het landschap op gang: het hooggelegen veenpakket slonk door krimp, inklinking, oxidatie en zetting, en kwam daarmee lager te liggen dan de riviertjes die aanvankelijk het overtollige water uit het veen afvoerden. Deze processen gaan tot op de dag van vandaag door. Tussen 1970 en 2015 is het maaiveldniveau in de omgeving van Amsterdam meer dan 25 cm en soms meer dan 35 cm gezakt. De gemiddelde bodemdaling in het Hollandse veengebied bedraagt zo’n 8-10 mm per jaar. Bij ongewijzigd beleid kan de bodem in en rond Amsterdam tot 2050 70 tot 120 cm dalen. 

Dit inklinkingsproces is te vertragen door het waterpeil te verhogen en door nieuwe vormen van drainage. Het landgebruik zal zich daaraan moeten aanpassen – koeien maken plaats voor schapen en uiteindelijk voor riet. Op langere termijn zal het traditionele beeld van het open Hollandse landschap radicaal veranderen – weiland wordt wetland. 

Ook dat andere typisch Hollandse fenomeen, de droogmakerij, zal niet ontkomen aan een gedaanteverandering. Veel drooggemalen meren hebben een draagkrachtiger en vruchtbaarder kleibodem dan de oude veengebieden. De lage ligging ten opzichte van het NAP maakt het echter noodzakelijk permanent overtollig oppervlaktewater weg te pompen. Hierdoor treedt in toenemende mate zoute kwel op, niet alleen in Zeeland, maar ook in de Haarlemmermeerpolder en in Flevoland. Her en der wordt omgeschakeld op zoute teelten, maar ook hier zal een verhoging van het waterpeil op termijn het enige middel zijn om zoute kwel tegen te gaan. Met de eerste drijvende kassen wordt geëxperimenteerd. 

Op grotere schaal en op langere termijn is het natuurlijk de vraag of en hoe lang de verstedelijkte lagune in de huidige vorm kan blijven bestaan. Volgens de nieuwste berekeningen van het KNMI moeten we in de komende eeuwen rekening houden met een versnelde zeespiegelstijging van enkele meters. Dat maakt het niet aannemelijk dat Amsterdam en Holland in 2500 nog bewoond zullen zijn. 2050 is in dit perspectief een kleine tussenstap. Maar ook in dit korte tijdsbestek dienen zich grote keuzen aan. 

Expansie en transformatie 

Tot ver in de jaren 90 van de vorige eeuw lag de nadruk in de verstedelijking rond Amsterdam op expansie. Vooral de droogmakerijen in en rond de stad boden daarvoor volop ruimte. In de IJ-polders werd een grootschalig havengebied aangelegd en in de Haarlemmermeerpolder een enorme luchthaven. In Flevoland startte in 1975 de bouw van een compleet nieuwe stad. Almere telt inmiddels bijna 207.000 inwoners. 

De context van die nieuwe stad is echter radicaal veranderd. Al snel na de drooglegging van Zuidelijk Flevoland werd in 1972 de Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer opgericht, die in de jaren daarna succesvol actie voerde tegen de inpoldering van nog een deel van het IJsselmeer, de Markerwaard. Na dertig jaar discussie besloot de Tweede Kamer in 2002 de reservering te schrappen. Daarmee werd een uitgestrekte open waterplas dicht bij stedelijk gebied behouden. 

Dit betekende een breuk met een traditie van eeuwen. Sinds het droogmalen van de eerste meertjes tussen Alkmaar en Bergen ergens in de 12e eeuw is landwinning door droogmakerijen in het dna van de Hollanders ingebakken. Het afscheid van die traditie impliceerde ook een heroriëntatie in het denken over stedelijke groei. De stadsvernieuwing van de 19e-eeuwse wijken en het benutten van vrijkomende haven- en industrieterreinen voor woningbouw in de jaren 70 en 80 markeren het begin van een nieuwe periode, waarin niet langer expansie, maar transformatie en intensivering van de bestaande stad centraal staan.

Stedelijk wonen 

De nieuwe focus op transformatie en intensivering is ook een antwoord op het snel teruglopen van de omvang van de bevolking. In 1958 telde Amsterdam het hoogste aantal inwoners: 860.000. De uitbreidingen van Purmerend en Hoorn en de bouw van Lelystad en Almere leidden echter tot een ware exodus uit de stad. Alleen al in 1973 vertrokken 45.000 Amsterdammers naar de omringende kernen. De bevolking van Amsterdam kromp dan ook sterk; uiteindelijk tot 700.000 inwoners in 1984. In feite was sprake van een uitsortering. Na het vertrek van de welgestelden naar het Gooi en de binnenduinrand in het begin van de eeuw vertrokken nu de nieuwe middenklasse en de geschoolde arbeiders naar de groeikernen. De stad werd een goedkoopte-eiland voor laagbetaalden, studenten en immigranten met zeer uiteenlopende culturele achtergronden. In 1984 sloot ook de NDSM, de laatste grote scheepswerf, haar poorten. Daarmee werd afscheid genomen van de industriële stad. Het aantal werkzoekenden steeg tot 70.000, bijna 25% van de beroepsbevolking. 

In de jaren 70 en 80 lukte het door een onvoorstelbare krachtsinspanning om de oude buurten in de binnenstad en de 19eeeuwse gordel grondig te vernieuwen. Naast 15.000 nieuwbouwwoningen maakten de herinrichting van de openbare ruimte, renovatie en nieuwbouw van scholen, winkels en sportvoorzieningen de oude buurten aantrekkelijk – voor de oorspronkelijke bewoners, als startersmilieu en ook voor doorstarters. De bevolkingsomvang nam weer gestaag toe, tot 730.000 inwoners in 1999. De nieuwe diensteneconomie bood bovendien velen werk. Het werkloosheidspercentage zakte naar 6,8. 

Sinds het begin van deze eeuw is Amsterdam opnieuw sterk gaan groeien. Al een flink aantal jaren komen er jaarlijks 10.000 mensen bij. Op 1 januari 2018 telde de stad 855.000 inwoners. In de crisis leverden natuurlijke aanwas en binnenlandse migratie de grootste bijdrage aan de groei; de laatste jaren is dat eerder de immigratie van studenten, expats en vluchtelingen. Alleen al in 2017 vestigden zich 40.000 buitenlanders in de stad, terwijl 25.000 inwoners naar het buitenland vertrokken. Als dit doorzet zal Amsterdam rond 2030 alsnog één miljoen inwoners tellen. Op de achtergrond speelt een ingrijpende verandering in leefcultuur een rol. In de wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog gold het kerngezin als het ideale, ‘dagelijkse’ samenlevingsverband. Inmiddels vormt het traditionele kerngezin nog maar 16% van de huishoudens in Amsterdam, 53% bestaat uit alleenstaanden, 21% zijn tweepersoonshuishoudens en 9% eenoudergezinnen. De stad blijkt een aantrekkelijke biotoop voor een veel meer individuele manier van leven. Allerlei activiteiten kun je hier gemakkelijk combineren; voorzieningen en werk zijn dichtbij. Ook voor ouderen biedt het leven in de stad vele voordelen. De nieuwe huizen zijn dan ook niet aan te slepen. In 1958 telde Amsterdam 248.544 woningen. In 2018 is eenzelfde aantal mensen gehuisvest in maar liefst 432.632 woningen. De gemiddelde woningbezetting is de laatste jaren wel weer wat toegenomen. Veel jongeren en studenten delen als friends een woning met z’n drieën of vieren. 

Ringzone 

Om tegemoet te komen aan de enorme woningvraag is na de vastgoedcrisis de bouwproductie flink opgeschroefd. Het in 2018 aangetreden college van B&W zet zelfs in op de bouw van 7500 woningen per jaar. 

De ruimte voor deze nieuwbouw is gevonden in de Ringzone, het overgangsgebied tussen de voor- en de naoorlogse stad, waar de ringweg A10 doorheen loopt en waar ook de metroringlijn en de grootste stations liggen, Sloterdijk, Lelylaan, Zuid, Amstel en Duivendrecht. Ook de Noordelijke IJ-oever hoort erbij. De binnenstad ligt op fietsafstand en de stations maken de regio gemakkelijk bereikbaar. In totaal is hier plek voor minstens 75.000 woningen, gecombineerd met werkgelegenheid en voorzieningen. 

Waar komt die ruimte vandaan? Deels gaat het om verdichting van bestaande ‘wijdlopige’ naoorlogse woongebieden. De meeste ruimte komt echter beschikbaar door een grote reorganisatie van wat je de basisinfrastructuur van de stad kunt noemen. Een aantal rioolwaterzuiveringsinstallaties is bijvoorbeeld gecombineerd in één nieuwe in het havengebied. De afvalverbranding is verhuisd. Spoorwegemplacementen, tramremises, busgarages, afvalpunten en stadswerven krijgen nieuwe plekken. Ook worden veel basisvoorzieningen opnieuw in elkaar gezet, waardoor verspreid over de Ringzone voormalige gevangenissen, ziekenhuizen en schoolgebouwen beschikbaar komen. De reorganisatie van de basisinfrastructuur en de basisvoorzieningen zal de komende decennia vast nog doorgaan, zoals de recente sluiting van het Slotervaartziekenhuis laat zien. In plaats van steeds meer te concentreren zou het voor de toegankelijkheid van de zorg beter zijn als poliklinieken, spoedeisende hulp en dagbehandeling juist meer gespreid zouden zijn. 

Menging 

Op de langere termijn biedt ook de herstructurering van bedrijventerreinen ruimte voor groei. Direct rond de stad liggen op vaak goed ontsloten locaties vele bedrijventerreinen met een relatief extensief gebruik. Sommige hebben de afgelopen jaren al een veranderingsproces doorgemaakt. Veel oude productiehallen, werkplaatsen en loodsen zijn in bezit genomen door creatieve ondernemers, tech- en mediabedrijven of door nieuwe maakindustrie. Veel van deze nieuwe, vaak kleinschalige, bedrijvigheid laat zich goed mengen met woningbouw. Daarbij worden productieprocessen steeds schoner en isolatiemogelijkheden steeds beter. Menging met woningbouw kan ook een interessant nieuw type stedelijk milieu opleveren: de creatieve of productieve wijk. Niet alle bedrijvigheid laat zich echter mengen met woningbouw. Sommige bedrijven trekken veel vrachtverkeer aan of de productieprocessen veroorzaken veel lawaai, stankoverlast of risico’s. Dat geldt vooral voor bedrijven in het havengebied. Verplaatsing van deze bedrijvigheid is buitengewoon kostbaar. Tegelijkertijd zullen veel kolen- en olieterminals in het havengebied door de grote energietransities een andere functie krijgen. De laatste kolencentrale zal binnen enkele jaren sluiten. Bij elkaar beslaat de ‘fossiele’ economie in het Amsterdamse havengebied meer dan 400 hectare – net zo veel als de hele Amsterdamse binnenstad. Niet al deze ruimte zal beschikbaar komen voor nieuwe stedelijke functies, maar het is interessant te speculeren over een nieuwe betekenis van de haven voor de regio. Tot nu toe lag de nadruk op goederenoverslag en transitoverkeer. De haven ging er zelfs prat op ‘de grootste benzinehaven ter wereld’ te zijn. Het laat zich aanzien dat grote delen van de haven al over een jaar of tien een nieuwe rol zullen spelen als grondstoffenfabriek en batterij van de stad. Afval bestaat niet langer. Waterstoffabrieken, stoom- en warmtenetten kunnen een nieuwe rol spelen in de energievoorziening van de regio. Rioolwater blijkt bovendien interessant voor de terugwinning van fosfaat, cellulose, vetzuren en medicijnresten. In de haven lijkt de circulaire economie uitstekend te kunnen gedijen (zie ook het artikel van Els Corporaal). 

Vliegen 

Ook in het andere hoofdpijndossier van de regio tekenen zich nieuwe, duurzamere opties af. Schiphol heeft een ongekend groot netwerk van bestemmingen, zowel intercontinentaal als in Europa. Dat maakt de Amsterdamse regio tot een aantrekkelijke vestigingsplek voor allerlei soorten bedrijvigheid en activiteiten; van internationaal opererende financiële instellingen, zakelijke diensten en adviesbureaus tot festivals, congressen en distributiecentra. 

Het aantal vluchten en het aantal passagiers namen de afgelopen jaren zeer sterk toe, met alle kwesties van geluidhinder en luchtvervuiling van dien. Vliegen zal de komende decennia niet veel schoner worden. Elektrische vliegtuigen lijken pas rond 2050 goed te exploiteren. Moderne vliegtuigen maken wel minder lawaai, maar als ze veel meer vluchten maken, werkt dat voordeel niet meer. 

Een optie om de hinder al sneller te beperken, is substitutie van luchtverkeer door snelle treinen. Vooral op afstanden tot 500 kilometer zouden veel bestemmingen in principe per trein comfortabeler en directer te bereiken moeten zijn, zoals de Thalys naar Brussel en Parijs laat zien. Op de andere internationale verbindingen is de trein nog lang niet concurrerend. De Eurostar gaat binnenkort weliswaar drie keer per dag naar Londen rijden, maar stopt nog niet op Schiphol. In Brussel moet bovendien overgestapt worden in verband met paspoortcontrole. De internationale trein naar Duitsland doet Schiphol evenmin aan. Van een eventuele aanleg van de HSL-oost is al jaren niets meer vernomen. Onderhand stopt de internationale trein naar Berlijn op zo’n twintig stations en moet bij de grens van locomotief gewisseld worden. Al valt hier nog veel te winnen, treinen zullen het vliegverkeer slechts gedeeltelijk kunnen vervangen. Voor een echte beperking of ontmoediging van het vliegverkeer is het heffen van een CO2- belasting en btw vast effectiever. 

Toerisme 

De lage prijs van vliegtickets is een van de factoren die het succes van het toerisme bepalen. Amsterdam en de regio worden overspoeld door bezoekers: zakenlui, dagjesmensen die komen winkelen of met hun kinderen naar de dierentuin gaan, bezoekers van meerdaagse congressen, festivals of cursussen, mensen die een cruise maken, internationale toeristen op reis door Europa én het snel groeiende aantal mensen op citytrip, al dan niet in luidruchtige groepen die wat te vieren hebben. Bij het aantal van 17 miljoen in 2017, dat in de media circuleert, gaat het vooral om overnachtingen van buitenlandse bezoekers. De werkelijke aantallen bezoekers liggen veel hoger. 

Beleidsmaatregelen om de drukte te spreiden over de regio en Nederland, om vrachtwagens, bussen en touringcars te verbieden in de binnenstad en om de binnenstad autoluw te maken, helpen allemaal om het leven in de stad wat plezieriger te maken, maar zullen de groei niet drastisch inperken. Daarvoor zijn substantiëler interventies nodig, zoals een regionale bouwstop op hotels, een verbod op vakantieverhuur of een sterke verhoging van de toeristenbelasting en de eerder genoemde heffingen op vliegverkeer. 

Compacte metropool 

Amsterdam wordt in 2050 intensiever gebruikt door veel meer Amsterdammers en veel meer bezoekers. De populariteit van de stad dwingt ertoe de wijze van groei te bediscussiëren en nieuw beleid te formuleren. Onder het nieuwe college van B&W wordt hard gewerkt aan een Omgevingsvisie 2050. 

De stad wordt zonder twijfel groter, niet door nieuwe uitbreidingen, maar door intensivering en transformatie. Voorsteden als Zaanstad, Diemen en Amstelveen worden stap voor stap geïntegreerd in een aaneengesloten, sterker samenhangend en veel gemengder stedelijk gebied. Die nieuwe, compacte metropool wordt ontsloten door een fijnmazig fietsnetwerk met minstens vijf bruggen over het IJ en door een verder uitgebouwd tram- en metronetwerk met een lijn naar Zaanstad, een ringlijn via Noord en een oost-westlijn van Hoofddorp naar Almere. 

De keuze in het begin van deze eeuw om af te zien van nieuwe uitbreidingen en te focussen op intensiveren en transformeren, beschermt het open landschap rond de stad. In de 19e eeuw is op zo’n 20 kilometer afstand een ring van forten en linies gebouwd. Deze Stelling van Amsterdam is in de afgelopen jaren herontdekt en op de Unesco-werelderfgoedlijst geplaatst. De forten en linies vormen een effectieve, ‘natuurlijke’ begrenzing én een heerlijke bestemming voor een fiets-, vaar- of wandeltocht vanuit de stad.

BRON 

• Born, G.J. et al. 2016. Dalende bodems, stijgende kosten. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.