Het Nederlandse politielandschap, geopolitiek bekeken

Onder invloed van internationalisering, globalisering en digitalisering maken de Nederlandse politie en het ‘bevoegde gezag’ (openbaar bestuur, Openbaar Ministerie) keuzes waar de politie opereert en waar niet. Een geopolitiek navigatiemodel kan die keuzes inzichtelijk maken.

In 2017 lanceerde de politie haar strategie voor 2025. Een prominent onderdeel werd samengevat in de stelling: ‘Politie: verbonden met wijk, web en wereld’. Twee jaar later werd dit het overkoepelende thema in een strategische politie-onderzoeksagenda (2019-2022). De stelling onderstreept het belang van wijkgebonden politiewerk in combinatie met internationaal politiewerk en politiewerk in (digitale) netwerken. Plaatsen, groot en klein, worden beschouwd als knooppunten binnen netwerken.

Met wat goede wil is in de stelling een oproep tot een global sense of place te lezen, zoals verwoord door Doreen Massey. Waar Massey dacht aan wereldburgerschap, ligt bij de Nederlandse politie de nadruk vooral op risico’s, zoals ondermijning van de Nederlandse samenleving door mondiale drugshandel. Het roept vragen op waar de politie opereert, waarom daar, waar niet en wat we daarvan vinden. Een geopolitieke invalshoek kan die keuzes inzichtelijk maken. We zoomen in op het veranderende politielandschap in Nederland en daarmee verbonden geopolitieke beeldvorming

Politielandschap in transitie

Het Nederlandse politielandschap is in dertig jaar ingrijpend veranderd. Begin jaren 1990 telde Nederland 148 gemeentekorpsen. Daarnaast was er een korps rijkspolitie dat overwegend in de landelijke gebieden actief was. Momenteel kent ons land een Nationale Politie, één geïntegreerde en landelijk georganiseerde politie. Een tussenfase met een regionaal politiemodel duurde amper twintig jaar. De regiopolitie hield een fusie in van gemeente- en rijkspolitie. Er kwamen 25 regiokorpsen en een korps landelijke politiediensten (KLPD). In 2012 besloot de politiek tot de vorming van een nationaal politiekorps met één eindverantwoordelijke politiechef. De Koninklijke Marechaussee, een onderdeel van het Nederlandse leger dat eveneens politietaken uitvoert (grensbewaking bijvoorbeeld), bleef bij deze operatie ongemoeid.

Uit figuur 1 blijkt de forse schaalvergroting. Momenteel zijn er tien regionale eenheden en een landelijke eenheid. De regionale eenheden zijn verdeeld in districten (43) en basiseenheden (168).  

De capaciteit van de politie wordt (uiteindelijk) bepaald door de minister van Justitie en Veiligheid, maar over de inzet en de prioriteiten wordt beslist in samenspraak met burgemeesters en het Openbaar Ministerie (OM). Burgemeesters hebben het in hun gemeenten voor het zeggen als het gaat om openbare orde en de bestuurlijke handhaving. Het aantal gemeenten per regionale politie-eenheid verschilt sterk.

Binnenkort bestaat de Nationale Politie tien jaar. Een goed moment om de balans op te maken. Naast vragen over bestuur, organisatie, personeelstekort, opleidingen en kwaliteit van de informatievoorziening, verdienen maatschappelijke thema’s aandacht. Denk aan de aanpak van zware criminaliteit, cybercrime, ondermijning, migratie- en asielbeleid, verwarde mensen, maatschappelijk protest en risico’s van polarisatie. Maar denk ook aan de aard en het gedrag van de politie zelf, het gebruik van technologie en geweldsmiddelen en vragen over integriteit, weerbaarheid, etnisch profileren of disproportioneel geweld. Een belangrijk discussiepunt is de afgenomen aanwezigheid van de politie in de landelijke gebieden.

Geopolitieke beeldvorming

Wie zich verdiept in de politie, merkt hoezeer geografische en geopolitieke redeneringen vervlochten zijn met het politiewerk, de (ruimtelijke) organisatie en de bestuurlijke omgeving van de politie. De politie koppelt ‘geografie’ tegenwoordig vooral aan het gebruik van geografische informatiesystemen (GIS) en geodata, of het nu gaat om het vakgebied intelligence, het gebiedsgebonden werken, de opsporing, het werk in de meldkamers, de uitrusting van politieauto’s of het gebruik van smartphones door politiemensen. Dat is op zich niet bijzonder. Immers, the science of where wordt in allerlei wetenschappelijke disciplines toegepast, door bedrijven, overheidsinstanties, de media, en op grote schaal door burgers. Maar welke geografische voorstellingen van zaken worden er gegeven met behulp van geografische informatie- en visualisatiesystemen? Wat krijgt de nadruk, hoe wordt er geselecteerd en wat wordt weggelaten?

In mijn promotieonderzoek gaat het om de vraag wat een geopolitieke manier van redeneren kan bijdragen aan het politiebeleid en de politiepraktijk. Kernpunten daarbij zijn waar en waarom de politie controle uitoefent, waar dat van de politie verwacht wordt en waar niet, en hoe daarover gedacht wordt door de politie zelf en door invloedrijke andere actoren. Een politiek-geografisch navigatiemodel kan daarbij behulpzaam zijn. Aangrijpingspunt is de algemeen geografische manier van redeneren, samengevat in figuur 2. In figuur 3 wordt deze toegepast op het Nederlandse politielandschap.

Centraal in figuur 2 staan de geografische entiteiten plaats en ruimte. Enerzijds de concrete complexiteit en eigen aard van plaatsen; anderzijds de ruimte eromheen: complex, diffuus, veranderlijk en lastig voorspelbaar. De buitenring bevat vier invalshoeken met geografische kernbegrippen om over plaats en ruimte te spreken. Diversiteit duidt op de enorme hoeveelheid en verscheidenheid aan plaatsen en ruimtelijke processen, onmogelijk allemaal te kennen. Maar wat we niet weten, kunnen we vragen of opzoeken. Hoe meer we inzoomen, des te specifieker het beeld (specificatie); hoe verder we uitzoomen, des te meer we veralgemeniseren (generalisatie). Een volgende invalshoek is de onderlinge verbondenheid van plaatsen Hoe meeEen(ruimtelijke relaties en interacties) en hoe dat van invloed is (implicaties; verandering, continuïteit). Tot slot vormen we ons een beeld, maar meestal nemen we de beelden van anderen over (percepties en representaties).  

Figuur 3 focust op het Nederlandse politielandschap. Dit is sterk veranderd in de afgelopen decennia, vooral door internationalisering, globalisering en digitalisering. Sommige van die processen maken internationale politiesamenwerking nodig, denk aan drugshandel, cybercrime, mensenhandel, terrorisme, vermissingen en intelligence. Om internationaal te kunnen samenwerken, is integratie in eigen land nodig.

Centraal in de figuur staat de afkorting PRINTSS, die staat voor Place, Region, Infrastructure, Network, Territory, Scale, en Space. Tezamen vormen deze het politielandschap. Hier is de politie aan het werk en oefent zij controle uit. Je kunt naar het politielandschap kijken vanuit de eerder genoemde invalshoeken: vanuit diversiteit, ruimtelijke relaties en interacties en implicaties (verandering, continuïteit). De vierde invalshoek is specifieker verwoord: geopolitieke outlooks van en voor de politie. Dit zijn perspectieven op wat er wel of niet nodig is aan controle en inzet van de politie, en waar. Blue-PRINTSS verwijst naar agenda’s en planvorming, door de politie zélf (van de politie) en door belanghebbenden, media en het bevoegde gezag (voor de politie).

De Nederlandse politie is een ‘geopolitieke actor’ te noemen. Of het nu gaat om een hoogoplopend diplomatiek conflict in Rotterdam in 2017, boerenprotesten of de coronacrisis (zie verderop). De politie heeft de afgelopen decennia eigen professionele autoriteit ontwikkeld en benadrukt dat zij ‘met gezag’ wil optreden en niet uitsluitend ‘in ondergeschiktheid aan het gezag’. Opvattingen van de politie zélf hoeven niet altijd op één lijn te liggen met die van andere actoren. Denk aan lobbygroeperingen, sociaalkritische bewegingen, milieuorganisaties, netwerken van dierenactivisten, organisaties voor mensenrechten, hulporganisaties, voetbalsupporters, allemaal voor het ‘goede doel’; maar ook organisaties en netwerken met een terroristisch, crimineel of ondermijnend karakter. Allemaal actoren die in conflict kunnen zijn met overheden en met de politie. Ondertussen werkt de politie steeds nauwer samen met andere overheidsinstanties en met de private sector, in binnen- en buitenland. Politiewerk, zo is de redenering, is een gezamenlijke, maatschappelijke verantwoordelijkheid.

Samenvattend: binnen een algemeen geografische context (inclusief processen van internationalisering, globalisering en digitalisering) worden geopolitieke perspectieven gevormd. Ook door en met betrekking tot de politie.

Toepassing model   

Hier volgen drie voorbeelden om het navigatiemodel op los te laten, aan de hand van enkele korte vragen:

• Wat is er aan de hand, geografisch gesproken?  
• Wat zegt het voorbeeld over het politielandschap?
• Wat zegt het over geopolitieke outlooks van en voor de politie?

1. Crisis bij het Turks consulaat in Rotterdam

Na een mislukte staatsgreep in 2016 organiseert de Turkse regering op 16 april 2017 een referendum over de positie van de president. In de aanloop ernaartoe mobiliseren Turkse ministers hun landgenoten in het buitenland. Begin maart ontvangt de Nederlandse overheid hierover bericht. Na veel discussie besluit Nederland niet mee te werken. In diezelfde week zijn er Tweede Kamerverkiezingen. Om te voorkomen dat de Turkse minister van buitenlandse zaken toch per vliegtuig arriveert, worden hem landingsrechten ontzegd. De minister van familiezaken Kaya, die op dat moment in Duitsland is, valt echter voor hem in. Met de auto arriveert zij in de vroege avond van 11 maart bij het Turkse consulaat in Rotterdam om daar het toegestroomde publiek toe te spreken. Maar daar vindt zij Nederlandse politieambtenaren tegenover zich, die haar beletten naar binnen te gaan. Het argument: risico’s voor de openbare orde. Het optreden van de politie valt onder het gezag van de burgemeester. Een politieke crisis is het gevolg.  

2. Boerenprotesten

In het voorjaar van 2019 spreekt de Raad van State zich uit over het Programma Aanpak Stikstof. De Raad oordeelt dat het PAK onvoldoende uitvoering geeft aan Europees stikstofbeleid. De gevolgen voor de Nederlandse economie zijn ingrijpend, onder andere voor de bouwnijverheid en de landbouw. Boeren gaan massaal met tractoren de weg op om te protesteren. Soms gaan de acties gepaard met escalatie, polarisering en geweld. Fysiek en via internet worden politici, overheidsorganen en natuurbeschermers onder druk gezet door boerenorganisaties. De publieke opinie is verdeeld.

Intensief samenspel is geboden tussen de politie, het ministerie van Justitie en Veiligheid, burgemeesters in betrokken gemeenten en andere actoren. Omdat het over een vraagstuk van ruimtelijke orde gaat, richten de protesten zich ook op de provinciebesturen. Daarnaast werkt de politie samen met informatiediensten zoals de AIVD en de regionale informatie- en expertisecentra, om zicht te krijgen op netwerken van activisten. Voortdurend is het zaak de schaal van de protesten goed in te schatten en het eigen optreden daarop af te stemmen. In de ochtend van 16 oktober 2019 leidt boerenprotest tot 450 km file op de wegen rondom Utrecht en richting Den Haag. Onderweg stoppen de boeren in Bilthoven om druk te zetten op het RIVM. Daarna gaat het richting het Malieveld in Den Haag, ondanks een verbod daarop en afzettingen door de politie met van de Landmacht geleend materieel. Als de boeren uiteindelijk toch het Malieveld oprijden, sluit Rijkswaterstaat de A12 bij Nootdorp volledig af, op verzoek van de politie.

3. Handhaving covid-19-maatregelen

In het voorjaar van 2020 neemt de regering vanwege covid-19 ingrijpende maatregelen, zoals beperkingen van de mobiliteit (thuis blijven/thuis werken), de 1,5 meter-maatregel, quarantaine en isolatie bij besmetting, sluiting van winkels, horeca, scholen en publieke ruimten, zoals parken. Na enige maanden wordt de maatschappelijke sfeer steeds grimmiger, in Nederland maar ook in andere landen. Hoe reageren overheden en de politie op de coronacrisis en wat zegt dit over het politielandschap in deze landen?

In Nederland leren veel mensen tijdens de pandemie voor het eerst de veiligheidsregio kennen. In de veiligheidsregio werken gemeentelijke diensten, handhaving, brandweer, geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen samen met de politie en met gemeenschappelijke gezondheidsdiensten. In alle gevallen onder het gezag van burgemeesters van gemeenten die samen de veiligheidsregio vormen. Aan het hoofd van de veiligheidsregio staat de burgemeester van de grootste gemeente. En aan het hoofd van de gezamenlijke veiligheidsregio’s de voorzitter van het Veiligheidsberaad.

Veiligheidsregio’s zijn vanaf 2010 bij wet geregeld en hebben dezelfde vorm als de voormalige regionale politiekorpsen. In de pers worden de burgemeesters die voorzitter van een veiligheidsregio zijn, wel ‘superburgemeesters’ genoemd vanwege de combinatie van taken en bevoegdheden. Van de 25 superburgemeesters hebben er 10 nog meer touwtjes in handen, omdat ze ook het politiebeleid van de regionale politie-eenheden voor hun rekening nemen. Terwijl de burgemeesters volop in beeld komen tijdens de pandemie, blijft de leiding van de Nederlandse politie op de achtergrond. Wel rapporteert de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), die valt onder het ministerie van Justitie en Veiligheid, uitgebreid over manifestaties van maatschappelijk ongenoegen getriggerd door het coronabeleid, maar niet alleen daardoor veroorzaakt.

In het voorjaar van 2022 krijgen de veiligheidsregio’s er een belangrijke taak bij. Niet het COA (Centraal Orgaan opvang asielzoekers) gaat de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne verzorgen, maar de 25 Veiligheidsregio’s.

Laten we deze drie voorbeelden nu eens vergelijken aan de hand van figuur 3. Op welke geografische entiteiten van het politielandschap ligt de nadruk, qua aandacht, conflicterende belangen, strategie en politie-inzet (figuur 4)?

Bij het Turks consulaat toont de politie kracht én diplomatie. Het consulaat zelf is Turks territorium, maar de steeg achter het consulaat, de plaats waar het incident zich afspeelt, is Nederlands grondgebied. Er is extra politie-inzet op de infrastructuur (vlieg- en autoverkeer) en de media worden goed gemonitord (ook infrastructuur). Waar de ene minister tegengehouden kan worden (Turkije is geen lid van Schengen), kan de ander vrij reizen, want deze bevindt zich al in Duitsland.

Bij de boerenprotesten moet de politie de verkeersveiligheid en de publieke orde handhaven, maar ook het verbod op demonstratie op het Malieveld in Den Haag. Als de boeren door de barricades breken, wordt Rijkswaterstaat ingeschakeld en de A12 afgesloten.   

Bij covid-19 moeten politieambtenaren en buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) in dienst van gemeenten overheidsmaatregelen handhaven en tijdig opschalen bij geweld, rellen en plunderingen. Covid-19 gaat om een mondiaal vraagstuk en de media verzorgen een waaier aan berichtgeving. De veiligheidsregio’s staan centraal in de veiligheidsaanpak. 

Uitdaging

Het navigatiemodel bevat meerdere invalshoeken om te spreken over politielandschappen en de beeldvorming daarover. De uitdaging is om niet slechts één van de invalshoeken te kiezen, maar ook de andere, om tot een evenwichtig beeld en oordeel te komen. Het appèl van de stelling ‘Politie: verbonden met wijk, web en wereld’ op zichzelf is overtuigend. In deze tijd zijn er maar weinig onderwerpen die niet beïnvloed worden door processen van internationalisering, globalisering en digitalisering. Wel is de stelling nogal algemeen geformuleerd. Het (blue-)PRINTSS-model is dan een zinvolle aanvulling vanuit een politiek-geografisch perspectief.